Ne sanjajte, varčujte!

Je res smiselno na vso moč zategovati pas, če zaradi tega tone gospodarstvo? Poglejmo Grčijo. Tam že skoraj dve leti intenzivno varčujejo, pa še niso niti približno blizu odrešitvi. Grško gospodarstvo je klinično mrtvo. Je varčevanje torej res pravi odgovor? Morda ni, toda kaj je alternativa? Naj država sredstva za zagon rasti dobi z dodatnim zadolževanjem in si s tem še poveča hitro rastoči javni dolg? Naj zniža obremenitev podjetjem in gospodinjstvom, kar bi pozitivno vplivalo na gospodarstvo, a bi hkrati občutno povečalo proračunsko luknjo? Kakšen bi bil optimalen nabor ukrepov za hitrejši izhod iz krize? Odgovora ne ve nihče. Analiza, ki sta jo po naročilu službe za razvoj in evropske zadeve pripravila dr. Mitja Čok z ljubljanske Ekonomske fakultete in dr. Boris Majcen z Inštituta za ekonomska raziskovanja, pa kaže, da se pri izbiri in kombinaciji ukrepov, s katerimi bi oživili gospodarsko aktivnost in hkrati zagotovili stabilnost javnih financ, ne gre zaleteti, saj je lahko škoda večja od koristi.

»Naloga ekonomske politike je, da državljanom dopove, da kratkoročna žrtev pomeni dolgoročno ohranjanje delovnih mest, nepripravljenost na žrtev pa, da bodo težave samo še večje,« je pred kratkim opozoril guverner Banke Slovenije dr. Marko Kranjec. Podobno ugotavlja minister za razvoj in evropske zadeve Mitja Gaspari: »Brez ustreznega stiskanja na začetku ne bo gospodarske rasti v nadaljevanju. Razmere v Evropi bodo prihodnje leto slabe, če ne zelo slabe. Gibljemo se okoli ničelne rasti ali manj. Tudi naša rast bo slaba, če bo sploh. Zdaj smo v položaju, ko govorimo o stabilnosti, šele nato o gospodarski rasti.«

Že preprosta kmečka logika pove, da ni mogoče ohraniti enake ravni socialnih pravic, hkrati pa zagotoviti bistveno več sredstev za investicije v gospodarstvo. Bodoča slovenska vlada se bo morala odločiti. In ta odločitev ne bo preprosta. Jo pa v marsičem lahko olajša analiza, ki sta jo na Gasparijevo prošnjo pripravila Majcen in Čok. Izbrala sta namreč deset predlogov, ki so jih stranke navrgle v zadnji predvolilni kampanji, in s pomočjo ekonomskih računalniških modelov analizirala njihove makroekonomske posledice. Pri tem ju je zanimal zlasti vpliv na osnovne makroekonomske agregate, torej na BDP, potrošnjo, investicije, zaposlenost in brezposelnost, tekoči proračunski primanjkljaj, obresti in bruto dolg. Rezultat? Preprosto povedano: ni vse zlato, kar se sveti. »Ni lahke poti v oživljanje gospodarske aktivnosti. Tisti, ki mislijo, da je to mogoče narediti zgolj z enostranskimi ukrepi, ugotovijo, da se zgodi višja gospodarska rast ob nevzdržno višjem primanjkljaju in javnem dolgu. Slovenija nima prostora, da bi lahko dve ali tri leta eksperimentirala s kombinacijo ukrepov,« opozarja Gaspari. Majcen pa pravi: »Analiza skuša pokazati, da ne smemo pričakovati čudežev. Vse, kar kaže na izboljšanje, ima tudi negativno plat.«

Rezanje neizogibno

Še najmanj škodljiv ukrep, tako pravi Majcen, bi bilo sorazmerno znižanje vseh javnih izdatkov, torej ukrep, ki so ga v predvolilni kampanji napovedovali skoraj vsi ključni kandidati. Če bi zarezali v čisto vse elemente javne porabe, od tekoče potrošnje, subvencij, socialnih transferjev do investicij, tako da bi se delež javne porabe postopoma znižal s sedanjih 48,5 odstotka na 45 odstotkov BDP-ja, bi tekoči proračunski primanjkljaj leta 2013 spravili na 3,07 odstotka BDP-ja, kar bi pozitivno vplivalo na zmanjšanje plačil obresti in zmanjšanje bruto dolga. Toda težava je, da bi se hkrati znižala agregatni BDP in blaginja gospodinjstev v vseh dohodkovnih razredih, še posebej v najnižjem, saj bi se znižali plače v javnem sektorju, pokojnine in preostali transferji gospodinjstvom. Da bi porabo spravili na raven 45 odstotkov, bi morali namreč vse njene elemente zmanjšati za skoraj osem odstotkov, kar je tako ogromen rez, da si ga verjetno ne bi upala izpeljati niti najbolj drzna vlada. Zanimiv primer je Estonija, kjer je najhujša kriza že mimo, k čemur je nedvomno prispevalo tudi to, da so močno porezali javno porabo, pa tudi socialne pravice. V zadnjih treh letih se je razpoložljivi dohodek estonskih gospodinjstev v povprečju znižal kar za osem odstotkov (bogatejšim nekoliko več, revnejšim nekoliko manj). Pomenljivo je, da je Estonija v javno porabo zarezala celo drastičneje kot močno zadolžena Grčija. Kaj pa Slovenija? »Pri nas smo rezali zgolj posredno z zamrznitvijo plač v javnem sektorju in pokojnin, sicer pa ne. Življenjski standard se je znižal tistim, ki so izgubili službo v zasebnem sektorju, zaposlenim v javnem sektorju pa se nominalno ni poslabšal in krize pravzaprav sploh ne občutijo,« pravi Čok. »Če pogledamo zadnja tri leta, ugotovimo, da so bili vsi ekonomski ukrepi Pahorjeve vlade v bistvu keynesijanski. Zadolževali smo se zato, da smo denar prek socialnih transferjev dajali gospodinjstvom in tako vzdrževali socialno kohezijo. Proračunski prihodki leta 2010 so bili samo za približno 800 milijonov evrov nižji kot pred krizo. Glede na to, da smo imeli pred krizo izravnan proračun, primanjkljaj leta 2010 ne bi smel preseči 800 milijonov evrov, v resnici pa je znašal 1,8 milijarde, to pa pomeni, da so nam leta 2010 odhodki narasli kar za milijardo evrov. Ta denar je šel predvsem za socialne transferje, pa tudi za dokapitalizacije. Takšno zadolževanje bi se nam celo izšlo, če bi se iz krize izkopala vsa Evropa. Imeli bi sicer za osem milijard evrov višji javni dolg kot pred krizo, vendar bi se izmazali. Marca so že bili signali, da je krize uradno konec. Naročila so naraščala, Nemčija je imela presežek … potem pa se je spet zapletlo. Zdaj je jasno, da zgolj z zadolževanjem ne bo šlo,« pravi Majcen. Treba bo odločneje zarezati v javno porabo, pa čeprav bo to negativno vplivalo na povpraševanje. Ker smo na strani prihodkov močno omejeni, proračunskega primanjkljaja ni mogoče spraviti pod maastrichtsko mejo treh odstotkov brez rezanja odhodkov, še zlasti ne glede na napovedi, da nas letos čaka nizka ali celo negativna gospodarska rast. Mnenja o tem, za koliko porezati proračunske odhodke, so različna. Minister za finance Franc Križanič meni, da bi morali z rebalansom proračuna privarčevati približno 400 milijonov evrov, guverner Banke Slovenije Marko Kranjec pa poudarja, da bodo morali biti rezi precej večji, od 700 milijonov pa do milijarde evrov! »Največja bojazen je, da bo nova vlada skušala biti všečna in da bo zato naredila premalo, da bi javne finance spravila v red,« opozarja Majcen. V skrajnem primeru bi to lahko celo pomenilo, da bi dobili zunanjega upravitelja iz Mednarodnega denarnega sklada. Prva resna preizkušnja bo marca, ko mora nova vlada v Bruselj poslati kredibilen program stabilizacije javnih financ. A vrnimo se k analizi ukrepov.

Eden bolj problematičnih je predlog Janševe SDS o ustanovitvi t. i. slabe banke, na katero bi preselili slabe kredite, saj bi se morala država za ta namen v tujini močno dodatno zadolžiti, po nekaterih ocenah kar za tri milijarde evrov. To bi nedvomno povečalo plačilo obresti na javni dolg, zaradi česar bi tekoči proračunski primanjkljaj dodatno narasel za 1,47 odstotka BDP-ja, poleg tega pa bi tak ukrep slabo vplival na obseg varčevanja in s tem skupnih investicij. Ustanovitev slabe banke bi bila smiselna ob začetku krize, zdaj pa ni več, saj si Slovenija ne more privoščiti takšnega dodatnega povečanja primanjkljaja, opozarja Čok.

Ni vse zlato, kar se sveti

Kaj pa realnejši predlogi, kot je tisti o dvigu zgornje stopnje davka na dodano vrednost za eno odstotno točko (zamisel Zorana Jankovića) ali dve (zamisel stranke Zares)? Ne nazadnje so se za ta ukrep v času krize odločili v kar nekaj državah EU, npr. v Veliki Britaniji. Poglejmo, kaj se zgodi, če bi zgornjo stopnjo DDV-ja dvignili s sedanjih 20 na 22 odstotkov. S tem bi resda povečali proračunske prilive in zmanjšali primanjkljaj, vendar pa bi to slabo vplivalo na razpoložljivi dohodek gospodinjstev in znižalo zasebno porabo, BDP in zaposlenost. »Če bi obe stopnji DDV-ja dvignili za odstotno točko, torej spodnjo stopnjo s sedanjih 8,5 na 9,5 odstotka in zgornjo stopnjo s sedanjih 20 na 21 odstotkov, bi to v proračun prineslo dodatnih 160 milijonov evrov ali slabega pol odstotka BDP-ja. Zgolj dvig zgornje stopnje za dve odstotni točki pa bi v proračun prinesel dodatnih 90 milijonov evrov,« pravi Majcen. To ni ogromen priliv, poleg tega pa je treba upoštevati vse negativne posledice, od zmanjšanja zaposlenosti do znižanja potrošnje, zaradi katerih bi bilo še težje zagnati gospodarsko rast. Toda po drugi strani je DDV pravzaprav edini davek, ki omogoča, da se proračunski prilivi z enim samim zamahom povečajo za sto ali dvesto milijonov. Takšnega potenciala nima noben drug davek. Tudi zato se predsednik fiskalnega sveta dr. Marjan Senjur po novem zavzema za zvišanje stopnje DDV-ja kar za tri odstotne točke. Toda pozor! Dvigovati DDV samo zato, da bi lahko še naprej pokrivali nebrzdano potrošnjo, bi bilo kratkovidno početje! »Dvig stopnje DDV-ja bi bil smiseln samo, če bi predhodno izvedli strukturne spremembe pri odhodkih, saj se bo sicer dodaten denar porabil za financiranje prevelikega obsega porabe, namesto da bi se z njim zmanjšal primanjkljaj,« opozarja Gaspari. Pa še nekaj je treba vedeti: če bi hkrati s splošno stopnjo dvignili tudi znižano stopnjo DDV-ja, bi to poslabšalo standard revnejših, saj je DDV zelo regresiven davek, se pravi, da bolj obremeni tiste z nižjimi kot one z višjimi dohodki. Ne gre pozabiti, da je z znižano stopnjo DDV-ja obdavčena hrana, se pravi, da bi z morebitnim dvigom znižane stopnje DDV-ja najrevnejšim otežili nakup že tako dragih živil.

Tudi zamisel o uvedbi kapice za socialne prispevke, ki jo zagovarja Gaspari, pred volitvami pa sta se zanjo ogreli SDS in Lista Gregorja Viranta, ni brez težav. Majcen in Čok sta analizirala, kaj bi se zgodilo, če bi kapico uvedli za socialne prispevke vseh zaposlenih, ne pa tako kot zdaj, ko je ta mogoča le za samostojne podjetnike. Pri tem sta pogledala dva scenarija: v prvem bi se kapica postavila na 47 tisoč evrov brez ostalih sprememb, v drugem pa bi uvedli nekaj dodatnih sprememb, in sicer dodaten dohodninski razred z mejo pri 47 tisoč evrih in 45-odstotno davčno stopnjo, dvignili bi cedularno stopnjo dohodnine z 20 na 25 odstotkov, razširili osnovo za socialne prispevke na vse dohodke iz dela in odpravili poseben davek na nekatere prejemke. Izkaže se, da bi samo uvedba kapice na 47 tisoč evrov privedla do znižanja socialnih prispevkov za približno 220 milijonov evrov, kar bi povzročilo povišanje davčne osnove za dohodnino in posledično za dobrih 50 milijonov več pobrane dohodnine. Skupaj bi se tako prihodki države znižali za približno 160 milijonov evrov. Ob upoštevanju vseh sprememb pa bi bil skupni negativni učinek občutno manjši. Končna ugotovitev je, da bi uvedba socialne kapice pozitivno vplivala na znižanje stroškov dela, pa tudi na razpoložljivi dohodek gospodinjstev in njihovo potrošnjo, kar bi se izrazilo v povečanju proizvodnje in BDP-ja v zasebnem sektorju, večjem zaposlovanju in nižji brezposelnosti. Proračunski primanjkljaj bi bil sčasoma nižji, kot bi bil takoj po uvedbi kapice. Dobra novica je, da bi se z uvedbo kapice pocenila najbolj izobražena delovna sila. »Če želimo imeti visoko kakovostne, tehnološko napredne in konkurenčne proizvode, potem tega ne moremo doseči z nizko izobraženo delovno silo ali pa s takšno, ki je sicer visoko izobražena, a s stroški dela tako obremenjena, da je delodajalci ne želijo zaposliti,« pravi Gaspari. S tem argumentom se je sicer mogoče strinjati. Vendar pa: ne glede na to, katerega od obeh scenarijev bi uporabili, v vsakem primeru bi se z uvedbo kapice vsaj na kratek rok povečal proračunski minus. Treba bi bilo torej pretehtati, ali je tak ukrep res smotrno sprejeti sredi krize, ko so prilivi v državni proračun že tako močno okrnjeni. Prav zato Majcen in Čok menita, da bi bilo kapico smiselno uvesti v kombinaciji z dvigom stopnje DDV-ja, s čimer bi v začetni fazi pokrili povečano proračunsko luknjo. »Na kratek rok bi kapica sicer nekaj stala, a ne pretirano. Se pa bojim, da je pri nas zaradi splošnega ozračja v javnosti ne bo možno uvesti,« meni Majcen. Hkrati opozarja, da bi bila kapica res učinkovita le, če bi bila postavljena dokaj nizko. V Sloveniji so namreč plače močno skoncentrirane, zelo malo je res visokih. »Če mejo za kapico postaviš pri 47 tisoč evrih, s tem zajameš največ 20 tisoč ljudi. V Avstriji je kapica postavljena na 1,3-kratnik njihove povprečne plače, 47 tisoč evrov pa je trikratnik povprečne plače v Sloveniji. Toda če bi kapico uvedli po avstrijskem modelu, bi v proračunu nastala takšna luknja, da je ne bi imeli s čim pokriti,« pravi Majcen. Za zdaj je sicer malo verjetno, da bi do uvedbe kapice sploh prišlo, saj javnost ni naklonjena ideji lajšanja davčnih bremen premožnejšim, poleg tega pa je treba vedeti, da je ekonomski del programa Zorana Jankovića napisal dr. Jože Mencinger, ki takšnemu ukrepu odločno nasprotuje.

Kaj pa sprememba dohodnine, o kateri se je v zadnjih treh letih veliko govorilo, nič pa se ni zgodilo? Spremembo dohodnine, s katero bi razbremenili srednji sloj in posledično povečali potrošnjo, kar bi omogočilo zagon gospodarske rasti, sta pred volitvami obljubljala SDS in Zares, pa tudi Lista Gregorja Viranta. Avtorja analize sta predpostavila scenarij, po katerem bi se ukinili sedanji posebni splošni olajšavi in uvedli nova enotna splošna olajšava za vse zavezance v višini šest tisoč evrov in nova dohodninska lestvica, kot je to predlagal fiskalni svet pod vodstvom dr. Marjana Senjurja. Izračun pokaže, da bi se s temi spremembami dohodnina znižala skoraj za 1,1 milijarde evrov, to pa pomeni kar 53-odstotno znižanje glede na sedaj pobrano dohodnino! Proračunski primanjkljaj bi se povečal za dodatne tri odstotke, ki bi se z leti le še povečeval zaradi dodatnega zadolževanja in plačevanja obresti, »to pa seveda pomeni, da bi bile negativne posledice precej večje od pozitivnih«, pravi Čok.

Predsednik stranke Zares Gregor Golobič je pred volitvami izjavil, da država mora trošiti, toda pametno. In zato se bo morala dodatno zadolžiti. »Izogibamo se govoriti o tem, vendar brez tega ne bo izhoda iz spirale, v kateri smo.« Kaj bi torej pomenilo, če bi se država v tujini dodatno zadolžila za milijardo evrov, ta denar pa bi razdelila med podjetja, da bi ga uporabila za investicije? Tak ukrep bi imel več pozitivnih makroekonomskih učinkov: povečale bi se investicije, zasebna potrošnja, zaposlenost, menjava in BDP, podjetja bi več zaposlovala, manj bi bilo brezposelnih. Vendar pa bi se povečali tudi bruto dolg in stroški zadolževanja, kar bi se hkrati izrazilo v povečanju proračunskega primanjkljaja.

Poglejmo še predlog, da bi se v obdobju štirih let postopno znižali stroški dela v javnem sektorju za skupaj deset odstotkov za vse zaposlene, pod predpostavko, da se število zaposlenih v javnem sektorju v tem obdobju ne bi spremenilo. S tem bi se znižala tekoča državna potrošnja in z njo vred proizvodnja storitev javnega sektorja, zaradi česar bi se znižal skupni BDP, vendar pa bi se po drugi strani zmanjšala proračunski primanjkljaj in bruto dolg. Kaj pa bi pomenilo zvišanje stopnje socialnih prispevkov delodajalcev za šest odstotnih točk, s sedanjih 16,1 na 22,1 odstotka, za kar se že dolgo zavzemajo sindikati? Narasli bi stroški dela, kar bi negativno vplivalo na zaposlenost, brezposelnost, proizvodnjo, zasebno potrošnjo, izvoz in BDP. Res je, da bi se proračunski primanjkljaj zmanjšal, kar bi vplivalo na znižanje plačila obresti in bruto dolga. Višji strošek dela bi znižal realni dohodek, varčevanje, potrošnjo in blaginjo prav vsem dohodkovnim razredom.

Postopno znižanje stopnje davka na dobiček pravnih oseb s sedanjih dvajset na petnajst odstotkov, za kar sta se pred volitvami zavzeli Lista Gregorja Viranta in SDS, načeloma ni slaba ideja, vendar bi omembe vredno spremembo prinesla samo v primeru občutnega povečanja obsega tujih vlaganj. Brez tega večjih učinkov ne bi bilo, vsaj ne takšnih, zaradi katerih bi se v to avanturo sploh splačalo spustiti. Težava je, da v času krize ni pričakovati navala tujih vlagateljev, poleg tega pa je pri nas odnos do tujih naložb še vedno politično zelo občutljiva tema. Načeloma se vse politične stranke, ki so se prebile v parlament, zavzemajo za večjo odprtost do tujih vlagateljev, ko pa bi do tega res prišlo, bi jim postavile bolj ali manj ostre omejitve. Še najbolj odprti do tujih vlaganj sta Lista Gregorja Viranta in SDS, v SLS pa svarijo pred razprodajo, pri čemer so posebej skeptični do tujih nakupov lastniških deležev v slovenskih podjetjih. Podobno velja za idejo o uvedbi splošne investicijske olajšave v višini do 40 odstotkov investiranega zneska. Ob nespremenjeni potrošnji države bi bili učinki tega ukrepa sicer resda pozitivni, a razmeroma majhni, saj bi bili v veliki meri odvisni od odziva domačih in tujih vlagateljev. Slaba novica je tudi, da bi s tem ukrepom še dodatno povečali proračunski primanjkljaj in bruto dolg.

Koktajl ukrepov

Predpostavimo, da bi se bodoča vlada odločila za vse ukrepe, razen za slabo banko. V tem primeru bi bili skupni učinki pozitivni, saj bi se povečala BDP in zaposlenost. Toda po drugi strani bi se občutno povečal sedanji proračunski primanjkljaj, ta bi narasel na devet odstotkov BDP-ja. Posledično bi se povečali stroški obresti in bruto dolg, in to tako zelo, da deleža javne porabe ne bi bilo več mogoče znižati na raven 45 odstotkov BDP-ja.

Kaj je torej nauk? Da je treba pri ocenjevanju posameznih ukrepov upoštevati njihove kompleksne povratne učinke, saj so ti lahko precej drugačni od želenih. Posebej velika previdnost je potrebna pri sočasnem uvajanju več ukrepov, saj ima lahko takšna kombinacija popolnoma nepredvidljive posledice. Ali kot opozarja Gaspari: »Vsak ukrep, ki je posamično videti zelo dober, ima v kombinaciji z drugimi ukrepi lahko razmeroma slab skupni učinek.« Po mnenju Čoka za konsolidiranje javnih financ ne bo zadoščal en sam ukrep, temveč »koktajl ukrepov«, in to tako na strani prihodkov kot še zlasti na strani odhodkov. Poleg tega ne bodo zadoščali samo enkratni ukrepi, kot npr. znižanje plač v javnem sektorju, zvišanje stopnje DDV-ja in podobno, pač pa bodo nujne tudi strukturne reforme, predvsem pokojninska in z njo tesno povezana zdravstvena reforma. Treba je vedeti, da izdatki pokojninske blagajne zaradi hitrega staranja prebivalstva vsako leto narastejo za približno 150 milijonov evrov. Danes je v Sloveniji sto tisoč upokojencev več, kot jih je bilo pred desetletjem. In stvari bodo šle le še na slabše, saj smo pred največjim grebenom upokojevanja. »Samo s parcialnimi davki teh stroškov ni mogoče pokriti,« opozarja Čok. Govoriti, da pokojninska reforma ni potrebna ali da je ta lahko precej milejša od reforme, ki je padla na referendumu, ni nič drugega kot demagogija, pa naj to govori Janševa SDS ali pa sindikati. Poleg neugodne demografije nam negativno spiralo poganja tudi naraščanje stroškov zadolževanja zaradi padca bonitetne ocene države. Zgolj zaradi naraščanja števila upokojencev in naraščanja obresti je na leto kar za 300 milijonov evrov dodatnih stroškov! »Če bomo samo povečevali primanjkljaj na ameriški način, se pravi, da bomo denar na veliko metali v potrošnjo, da bi tako zagnali gospodarsko rast, se nam lahko zalomi, kajti nobenega zagotovila ni, da bo do rasti res prišlo. Ne pozabite, da je naše gospodarstvo močno izvozno usmerjeno in odvisno od dogajanja v naših izvoznih partnericah. Lahko se zgodi, da bomo še kljub temu imeli nizko ali celo negativno rast, hkrati pa močno povečan primanjkljaj in dolg. Zato je nujno, da najprej znižamo primanjkljaj, šele nato lahko denar črpamo v potrošnjo. Slovenija ni ZDA, je del EU, zaradi česar se mora držati zavez glede primanjkljaja in dolga,« opozarja Majcen. Čok pa dodaja: »Če varčevanje prenesemo z države na zasebni sektor, s tem pridobimo največ nekaj sto milijonov, s čimer si ne moremo kaj dosti pomagati. Rešitev je v vstopu tujih vlagateljev, ki bi lahko spodbudili investicije, se pa bojim, da jim pri nas nismo naklonjeni. Poleg tega nismo edina država, ki potrebuje tuji kapital. Nanj računa vsa vzhodna Evropa.«

Bodoča vlada se bo morala odločiti za kredibilne ekonomske ukrepe, saj se sicer lahko zgodi, da se bo bonitetna ocena države še poslabšala, kar bo dodatno podražilo zadolževanje države, pa tudi bank, podjetij in posameznikov. Banke, ki so že zdaj v slabem položaju in potrebujejo dokapitalizacijo, bodo v primeru padca bonitete prisiljene v nove slabitve, saj imajo v svojih bilancah veliko državnih papirjev. Tudi ukrep Evropske centralne banke, ki jim je namenila dodatna posojila, jim ne bo kaj prida koristil, saj državni papirji ne bodo več zadostovali za zavarovanje teh posojil. Časa za politična preigravanja zmanjkuje. Potrebna je akcija. Ali kot pravi nekdanji gospodarski minister dr. Matej Lahovnik: »Če se bo v prvih mesecih pokazalo, da je nova vlada brez jasnega ekonomskega koncepta in da ne najde načina za konsolidiranje javnih financ, lahko to zelo neugodno vpliva na naše gospodarstvo.«