Alkimisti

Pred tednom dni je slovenski politični cvetober dosegel načelni dogovor o uvedbi t. i. zlatega fiskalnega pravila. Gre za eksplicitno določitev ciljne vrednosti srednjeročnega deleža dolga v BDP-ju (trenutno je predlog 48 % BDP-ja) in ne za letno omejitev. Slednje zato po mnenju mnogih pomeni korak v smeri vzdržnejše in odgovornejše fiskalne politike. Takšno pravilo predvsem odpira več dilem, ponuja pa manj ekonomsko prepričljivih in politično kredibilnih rešitev.

Zlato pravilo ne bo edino fiskalno pravilo v RS. V prvi vrsti Sloveniji, kot članici evroobmočja, omejuje vodenje diskrecijske fiskalne politike Pakt stabilnosti in rasti, ki postavlja zgornjo mejo javnega dolga (60 % BDP-ja) in primanjkljaja (3 % BDP-ja). Še posebej v kriznem obdobju se evropska nadnacionalna pravila niso izkazala kot posebej uspešna. Ponovno pridobivajo pomen nacionalna fiskalna pravila, ki jih zahteva tudi dogovor članic evroobmočja (izhaja iz osnutka pogodbe o stabilnosti, koordinaciji in upravljanju). Tako smo v letu 2010 v okviru spremembe priprave predloga proračuna uvedli pravilo o zgornji meji javnofinančnih odhodkov. Način njegovega izračuna ima kar nekaj omejitev, pri čemer prednjači možnost prilagajanja in arbitrarnosti pri izbiri zgornje meje. Obenem ZJF (2. člen) predvideva vodenje fiskalne politike na način, da je proračun izravnan. Poleg omenjenih dveh (nacionalnih) pravil uvajamo še tretje. V kolikšni meri je smiselno uvajati novo pravilo ob doslednem (ne)spoštovanju obstoječih?

Želja nosilcev ekonomske politike je oblikovati pravilo, ki bo vodilo do hitrejše fiskalne konsolidacije in večje stopnje odzivnosti na poslovne cikle (proticikličnost). Raziskave kažejo, da države s fiskalnim pravilom lažje in učinkoviteje znižajo breme javnega dolga, tako z vidika deleža dolga v BDP-ju kot z vidika znižanja izhodiščne vrednosti dolga, kot tiste brez njega. Vzdržnost javnega dolga je zagotovljena predvsem pri pravilu, ki določa delež dolga v BDP-ju in pri izravnanem proračunu ter nekoliko manj pri pravilu javnofinančnih izdatkov. Zlato pravilo je eno izmed najbolj procikličnih pravil. Pravili izravnanega strukturnega proračuna in javnofinančnih izdatkov sta namreč zaradi delovanja avtomatskih stabilizatorjev mnogo bolj proticiklični. Slabost prvega je ocena potencialnega BDP-ja, drugega pa razmeroma šibka povezava z višino dolga zaradi neupoštevanja prihodkov. Največjo proticikličnost zagotavlja pravilo izravnanega proračuna skozi celotni cikel, saj dovoljuje delovanje avtomatskih stabilizatorjev in vodenje diskrecijske politike. Opredelitev dolžine in globine cikla povečuje verjetnost napak.

Za uspešno delovanje fiskalnih pravil je treba mnogo več od izpolnjevanja numeričnih standardov. Ključna je močna politična podpora, saj so fiskalna pravila prvenstveno politična pravila. Politiki jih oblikujejo, izvajajo in kršijo. V ustavi zapisano fiskalno pravilo je, zaradi nujno potrebne ustavne večine, težko spremenljivo. Ob tem se pojavlja problem izbire med kredibilnostjo vlade in fleksibilnostjo njene fiskalne politike. (Pre)velika fleksibilnost fiskalnega pravila dejansko pomeni vodenje diskrecijske politike, zato je kredibilnost ustrezno nižja. Rigidnejša fiskalna pravila, kot je nedvomno zlato pravilo, pomenijo večjo kredibilnost in manjšo fleksibilnost. Slednje lahko vodi v procikličnost, kar zmanjšuje kredibilnost zlatega pravila. Ali je lahko pravilo kredibilno, če zaradi svoje ustavnopravne narave ne dopušča nujno potrebnih in smiselnih sprememb oziroma izjem?

Zaradi visokih oportunitetnih stroškov so ustavna določila prisotna v razmeroma majhnem številu držav (npr. Nemčija, Poljska, Švica). V primeru nespoštovanja zlatega pravila bomo poleg kršitve ustave soočeni tudi z izgubo zaupanja v domači javnosti in na finančnih trgih. Verjetnost opustitve fiskalnega pravila je večja, kadar ni mogoče ustrezno odgovoriti na ciklične šoke in kadar smo blizu zgornje meje. Treba je opredeliti razmere, v katerih pravilo ne velja, kar omogoča bolj proticiklično fiskalno politiko. Ob morebitni novi recesiji obstaja visoka verjetnost, da bomo novo pravilo kršili, toda obenem ga zaradi njegove ustavnopravne narave ne bo mogoče preoblikovati. Zaradi delitve moči in odgovornosti bo v proporcionalnem političnem sistemu verjetnost kršitve pravil še toliko večja.

Zlato fiskalno pravilo ni čarobna rešitev zaradi treh temeljnih razlogov. Prvič, ker številni dejavniki (npr. ciklična gibanja, šoki) lahko povzročijo potrebo po prilagoditvi uveljavljenega pravila, kar lahko ogrozi njegovo kredibilnost. Drugič, ker fiskalna pravila niso zadosten pogoj za uspešno fiskalno konsolidacijo v Sloveniji brez ustreznih strukturnih reform, in tretjič, ker ga lahko vsaka vlada zaobide. Izkušnje kažejo, da dosedanja fiskalna pravila (nadnacionalna ali nacionalna) niso bila dovolj upoštevana, zato se upravičeno postavljajo vprašanja o smiselnosti novih fiskalnih pravil. Zelo verjetno bo zlato pravilo poželo odobravanje tujine in širše domače javnosti, toda zaradi svoje procikličnosti in rigidnosti lahko stvari samo še poslabša. Najvišji cilj alkimistov, z dotikom vsako stvar spremeniti v zlato, tudi tokrat očitno ne bo dosežen.