Srhljiva resnica

Predlog spremembe 148. člena ustave je postal javno znan. Slovenija naj bi imela leta 2015 uveljavljeno ustavno zapoved izravnanega proračuna. Znan je tudi fiskalni pakt, ki ga je podpisala večina članic EU, tudi Slovenija. Zelo verjetno je, da bo 1. januarja 2013 začel veljati, ko ga bo ratificiralo 12 pogodbenic z evrom. Ne smemo pozabiti niti na stari maastrichtski merili primanjkljaja v višini največ 3 % bruto družbenega produkta (BDP) in javnega dolga v višini največ 60 % BDP-ja. Je zdaj dobro informiranemu državljanu kaj bolj jasno, kaj so mu tisti, ki naj bi skrbeli za njegovo dobrobit, pripravili v zvezi z ustavnim omejevanjem javne porabe? Lahko državljan računa, da bodo ukrepi, glede katerih so elite tako složne, povečali gospodarsko rast, preprečili bankrote držav in odvrnili nevarnost novih kriz? Je uveljavitev t. i. zlatega (fiskalnega) pravila v ustavi smotrno, razumno in zaželeno dejanje?

Kaj bo verjetno zapisano v ustavi

Oglejmo si besedilo novega 148. člena ustave, kot si ga zamišlja vlada:

»Vsi prejemki in izdatki sektorja države za financiranje javne porabe morajo biti zajeti v njihovih proračunih.

Prihodki in odhodki proračunov sektorja države morajo biti brez zadolževanja uravnoteženi ali pa morajo prihodki presegati odhodke.

Če v posameznem letu odhodki presežejo prihodke, se primanjkljaj v celoti pokrije s presežki drugih let.

Državni zbor lahko z zakonom, ki ga sprejme z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, določi, da se v proračunih sektorja države izkazuje primanjkljaj, kadar je to potrebno za odpravo večjih posledic naravnih in drugih nesreč ali drugih izjemnih okoliščin, ki imajo pomembne finančne posledice za sektor države.«

Naj to besedilo razumemo dobesedno? Drugi odstavek kaže na ekstremno različico izravnanega proračuna. Odhodki ne smejo v prav nobenem letu preseči prihodkov. Ni novega zadolževanja in zato ni primanjkljajev. Tretji odstavek sicer nakaže, da lahko odhodki v posameznem letu presežejo prihodke, primanjkljaj pa se nato pokrije s presežki drugih let. To se tako ali tako nujno dogaja že zaradi pomanjkljivih napovedi o obsegu pobranih davkov. Vendar žal ne kaže, da to besedilo pokriva vnaprej zamišljene in načrtovane primanjkljaje v »slabih letih« in presežke v »dobrih letih«, kot sredstvo anticiklične ekonomske politike, na način, ki bi primanjkljaje uporabljal rutinsko, ki bi dovoljeval novo zadolževanje in bi proračune izravnaval v srednjeročnem obdobju, skozi ekonomski cikel. Samo besedilo novega 148. člena ustave namreč ne kaže na to. Njegov (zelo strogi) četrti odstavek pravzaprav dopušča zavestno odločitev o primanjkljaju le na podlagi zakona, ki je sprejet z dvotretjinsko večino glasov vseh poslancev, in le v primeru raznih nesreč in drugih izjemnih okoliščin, kot je lahko huda ekonomska kriza. V tako strogem besedilu pač ni mogoče iskati podlage za kakšno načrtno politiko spodbujanja gospodarstva z investicijskim zadolževanjem za infrastrukturo, znanost, raziskave … Drugače povedano, nova ustava posredno zapoveduje javno-zasebna partnerstva za razvojne namene.

Izvirno slovenski pristop

Bodoče besedilo 148. člena ustave je tako strožje od fiskalnega pakta. Z vidika mednarodnih obveznosti Slovenije po uveljavitvi pakta to ni problematično: pakt dopušča bolj restriktiven pristop k javnim financam, kot ga sam ureja, zapoveduje torej le določen minimum. Večja strogost se kaže na primer v tem, da v osnutku 148. člena ustave ni videti izrecne odločitve za (šele) srednjeročno izravnanost proračuna v ekonomskem ciklu, da nikjer ni pojma strukturnega primanjkljaja, da se ne šteje, da je proračun izravnan kljub stalnemu manjšemu primanjkljaju (do 1 % BDP-ja), in v tem, da je izjemno težko izposlovati začasni odstop od prepovedi novega zadolževanja.

Mar ne vedo, da vodijo izravnani proračuni vedno in za vsako ceno naravnost v »kri, znoj in solze«, naravnost v recesijo ali celo v depresijo?

Na ključnem mestu se ustava sklicuje na izvedbeni zakon. Zakon, ki bo podrobneje urejal fiskalno vzdržnost, bo moral biti sprejet z dvotretjinsko absolutno večino poslancev. Z vidika togosti, trdnosti, nespremenljivosti ga to dela enakega ustavi, čeprav je jasno, da je od nje po rangu nižji, in da mora – kot vsi zakoni – biti v skladu z ustavo. Še vedno je to namreč zakon, ne pa ustavni zakon. Tako vsaj kaže besedilo trenutnega vladinega osnutka.

In ravno v tem je težava. Če bo naša država podrobnosti fiskalnega pravila urejala z zakonom, torej aktom, nižjim od ustave, ta akt ne bo mogel odstopati od ustavnih rešitev. Če pa je tako, smo obsojeni na zgoraj opisani »izvirno slovenski« strožji pristop k javnofinančni disciplini. Glede na splošno nerazumnost ideje o fiskalnem pravilu nam zdrava pamet tega enostavno ne dopušča razumeti. Posebej sporna je zahteva po kvalificirani večini za odločitev o dopustnosti primanjkljaja v težkih, izrednih razmerah. Mar vlada misli, da se bo zaradi ustavne določbe res izognila proračunskim luknjam v času silovitih ekonomskih kriz? Težko si zamislimo, da v takem primeru in ob dodatnem pogoju politične pat pozicije v državnem zboru do primanjkljaja ne bi prišlo, zlasti če je alternativa zlom socialne države ali množična odpuščanja v šolstvu in zdravstvu.

Glavni pomisleki

Pravil fiskalnega pakta niti ni nujno urediti prav na ravni ustave. Torej smemo razmišljati – in upati – da do spremembe ustave kljub vsemu ne bo prišlo.

»Talibanska« izravnanost proračuna utegne namreč ogroziti pomembne ustavne vrednote, ki izhajajo iz ustavnega načela socialne države. Zaradi ustavne umestitve načela izravnanega proračuna bodo politiki (da bi se izognili kritiki, glasovanju o nezaupnici ali celo ustavni obtožbi) močno in prekomerno brzdali javne izdatke. V konfliktu ustavnih določb bodo dajali veliko prednost izravnanemu proračunu. Kršitev tega načela je namreč zelo lahko ugotoviti; kdo pa bo znal oceniti, da je bilo zaradi varčevanja kršeno nekaj tako ohlapnega kot človekova pravica do varnega in zdravega osnovnega šolanja iz javnih sredstev? Nekaj azbestnih streh na šolah lahko vedno počaka še kakšno leto na zamenjavo, zato ne bo nobenega impeachmenta …

Če bi ustavodajalec želel biti politično nevtralen in se ne bi želel opredeljevati za določen politično motiviran pogled na javne finance, bi v ustavi pisalo nekaj takega: Vlada mora voditi proračunsko politiko s potrebno skrbnostjo.

Ni treba, niti ni mogoče biti bolj konkreten. Razumeti bi se moralo, da skrbnost pri vodenju proračunske politike pomeni, da bo država ves čas sposobna izpolnjevati vse svoje obveznosti in da država s storitvami in opustitvami ne bo povzročila situacije, kjer na finančnih trgih ne bi več dobila denarja ali bi ga dobila pod razmeroma opazno slabšimi pogoji kot primerljive države. Če BDP letno raste vsaj tako hitro, kot se povečuje javni dolg, lahko trajno obstaja določen primanjkljaj – delež dolga v BDP-ju bo ostajal na isti ravni. In verjetno lahko Slovenija dolgoročno upa na povprečno gospodarsko rast v višini vsaj 2–3 odstotke BDP-ja na leto.

Ali so premožni posamezniki in poslovne skupine, ki imajo nesorazmerno velik vpliv na družbeno dogajanje, neumni in naivni? Mar ne vedo, da vodijo izravnani proračuni vedno in za vsako ceno naravnost v »kri, znoj in solze«, naravnost v recesijo ali celo v depresijo?

Resnica je srhljiva. To dobro vedo. Vendar to želijo. Vedo namreč tudi, da tisto, kar je bilo izbojevano na ulicah 19. in 20. stoletja, ni zapisano v beton. Dosežke socialne države in pravice odvisno zaposlenega prebivalstva je mogoče zmanjšati, ponižati in ukiniti. Tako radikalne spremembe, ki jim nasprotuje večina prebivalstva, je mogoče izpeljati le v razmerah hude gospodarske krize.

Za tako izjemne politične zmage se elitam splača pripeljati Evropo v dolgo in bolečo recesijo. Iz recesije bo – po njihovi oceni – izstopila nova, vitka, bleščeča, prerojena, mlada in kruta Evropa, očiščena nepotrebnih socialnih bremen, kakršnih pač kitajskim gospodarstvenikom ni treba trpeti.

V ozadju ustavnih sprememb so radikalne družbene spremembe, ki jim nasprotuje večina prebivalstva in ki jih je mogoče izpeljati le v razmerah hude gospodarske krize.

Za takšna stališča pa ima ravno v zvezi z brutalnim rezanjem primanjkljajev veliki britanski ekonomist lord Robert Skidelsky pomembno opozorilo. Pravi, da današnji časi spominjajo na čase, ko je po besedah Karla Marxa po Evropi strašila »pošast komunizma«. Dandanes evropski konservativni državniki tvorijo sveto alianso, da bi uničili pošast nacionalnih dolgov. Pri tem pa, tako Skidelsky, bi se morali tisti, ki želijo poplačati vse dolgove, spomniti na neko drugo slavno pošast – pošast revolucije.