Ustavna sodnica: "Notranjost države ni obmejno območje"

Ustavni sodnici dr. Jadranka Sovdat in dr. Dunja Jadek Pensa sta objavili odklonilni ločeni mnenji glede presoje ustavnosti novele zakona o obrambi, ki slovenski vojski podeljuje nekatera policijska pooblastila. Ustavno sodišče je namreč danes z večino glasov (6:2) odločilo, da zakon o "policijskih pooblastilih" ni protiustaven. Pobuda, da varuhinja na ustavnem sodišču izpodbija novelo zakona o obrambi, je prišla z Radia Študent, ki je bil sicer tudi pobudnik referenduma.

Namestnik varuhinje Ivan Šelih je pred časom pojasnil, da sicer ne delijo mnenja pobudnikov, da vojska ne bi smela izvajati drugih nalog, so pa ta pooblastila v noveli zakona po njegovem premalo jasno in določno zapisana. Predvsem gre za pooblastili napotitve ter obvladovanja skupin in množic, ki tudi v predpisih o policiji nista nikjer izrecno opredeljeni. Težavo so pri v uradu varuhinje videli tudi prvi vprašanju nadzora in odgovornosti, poleg tega pa v zakonu niso opredeljeni pritožbeni mehanizmi.

Varuh RS je zato ustavnemu sodišču predlagal, naj sporno določbo zakona razveljavi, do odločitev pa zadrži njeno izvajanje. Po besedah varuhinje Vlaste Nussdorfer pa bi bila še najhitrejša rešitev, če bi vlada predlagala spremembe zakona.

"Ne morem se strinjati z razlago izpodbijane zakonske ureditve in z oceno njene ustavnosti prav z vidika predstavljene vsebine zgornje premise. Zastavi se vprašanje, ali je besedilo spodnje premise tako jasno in določno opredeljeno, da iz njega z razlago izhaja nedvoumen odgovor na vprašanje, kakšna pooblastila so vojski dana ter pod kakšnimi pogoji so ji dana in pod kakšnimi pogoji se lahko izvajajo. Zakonsko besedilo, ki daje policijska pooblastila vojski za ukrepanje zoper civilne osebe, ne glede na to, da se lahko aktivirajo šele po posebni odločitvi Državnega zbora za konkretni primer, mora biti takšno, da je iz njega jasno razvidno, za kakšna pooblastila gre," pojasnjuje sodnica Jadranka Sovdat in dodaja, da če zakonsko besedilo dopušča različne (celo nasprotujoče) razlage in gre pri tem za pooblastila represivnih organov proti posamezniku, potem ni jasno, kaj je vsebina dovoljenega ravnanja državnih organov, ki z izvajanjem teh pooblastil lahko hudo posežejo v človekove pravice: "V tem primeru imamo opravka z zakonom, ki ne ustreza zahtevam iz 2. člena Ustave. Če gremo po poti razlage, po mojem mnenju ugotovimo, da se prav z vidika jasnosti in določnosti ureditve pojavi problem že z opredelitvijo pojma "pri širšem varovanju državne meje", nadaljuje se v izrazit problem z vsebino 4. točke prvega odstavka 37.a člena ZObr, tema pa se pridružijo še posamezna vprašanja, povezana z razlago uvodnega dela prvega odstavka ter drugega in tretjega odstavka 37.a člena. Tu začenja moje nestrinjanje z večinsko odločbo, ki je, menim, na eni strani bistveno pomanjkljiva, na drugi strani zgrešena. Bistveno pomanjkljiva je v tem, da za trditve, ki jih vsebuje prav glede navedenih problemov, ne ponudi argumentacije, iz katere bi bilo razvidno, kako se do njih pride. Prav moč argumentov pa je tista, ki naredi odločitev Ustavnega sodišča prepričljivo. Če jih ni, smo na polju argumenta moči."

"Na izrecno vprašanje, ali se s tem omogoča tudi uporaba teh pooblastil v notranjosti državnega ozemlja, je namreč Vlada v dodatnih pojasnilih odgovorila, da območje (so)delovanja izrecno določi Policija in da se varovanje državne meje opravlja na podlagi predpisov o nadzoru državne meje in pravil schengenskega pravnega reda. Varovanje pa naj bi bilo omejeno na območja med mejnimi prehodi in na mejne prehode v času, ko ti ne obratujejo. Varovanje med mejnimi prehodi naj bi bilo usmerjeno v kontrolo gibanja oseb na državni meji in ob njej (npr. patrulje, zasede, opazovanja) in na drugo operativno-tehnično delo ob meji in v obmejnem območju (delo v policijskih okoliših, delo policijskih patrulj, varnostne akcije in sodelovanje z obmejnim prebivalstvom). Pri tem je očitno vse, kar je navedeno v zadnjem oklepaju, treba omejiti na ozemlje, ki je "ob meji, in na obmejno območje", kar pravzaprav enako pove eno in isto," med drugim opozarja sodnica.

Sovdatova meni, da "varovanje meje" pomeni varovanje meje med mejnimi prehodi in varovanje mejnih prehodov izven določenega delovnega časa, da se osebam prepreči izognitev mejni kontroli. Mejno kontrolo po njenem opravlja policist praviloma na območju mejnega prehoda; če je oseba zalotena pri nezakonitem prestopu državne meje ali po njem, pa na kraju, kjer je tako osebo zalotil: "Torej se mejna kontrola lahko opravi tudi kjerkoli v notranjosti države, če gre po vsebini za mejno kontrolo in za omenjeni položaj. Vendar pojma "širšega" varovanja meje v bistvu niti ni mogoče povezovati z mejno kontrolo, ker imajo z njo policisti posebna pooblastila, ki jih 37.a člen zakon o obrambi nedvomno ni podelil vojski."

Jadranka Sovdat poudarja, da notranjost države ni obmejno območje. "Zlasti bivanje v nastanitvenih centrih v notranjosti države tudi ni več povezano z opravljanjem mejne kontrole. Ta je bila že opravljena, po njej se izvajajo nadaljnji postopki. Kaj pomeni širše varovanje državne meje z vidika območja dovoljenosti izvajanja policijskih pooblastil vojske, zato v resnici ni jasno. S teritorialnega vidika bi bilo jasno, če bi zakon glede na vsebino in namen podelitve posameznega pooblastila jasno določil, kje se pooblastila lahko izvajajo. Tako pa se bojim, da nejasnost z izrazom "širše" varovanje državne meje lahko tudi presega teritorialni vidik. Če namreč ta izraz pomeni teritorialni premik varovanja državne meje z meje in ob njej v notranjost državnega ozemlja, se zastavi lahko že vprašanje jasnosti četrtega odstavka 37. člena. Ta izrecno govori samo o notranjosti državnega ozemlja in hkrati o širšem varovanju meje. Je morda zakonodajalec v prvem odstavku 37.a člena "pozabil" dopisati "na meji in v notranjosti državnega ozemlja"? Jezikovna razlaga sedanjega besedila takšnega "dopisa" vsebine ne dopušča, glede na namen pooblastil pa stališča Vlade v mnenju in dodatnih pojasnilih govorijo proti njej. Jasno bi bilo, če ne ena ne druga določba sploh ne bi uporabljali pojma "širše" varovanje, pač pa bi natančno opredelili območje varovanja. Ne pa da Zakon uporabi nek pojem, za katerega ni povsem jasno, kaj pomeni. Ali pojem "širše" morda v resnici ni vezan na teritorialni vidik, ampak je vsebinsko povezan s samo naravo in 8 Pri pooblastilih posebej obravnavam nasprotje med tem, na kateri pravni podlagi lahko vojska deluje po večinskih stališčih iz odločbe in po tem sklepu. namenom ter nosilci pooblastila? Tudi tega ne vemo. Kolikor bi se ta pojem lahko nanašal na to, da se poleg policije lahko v to varovanje vključi še kdo drug in na kakšen način, mora biti to tako in tako natančno opredeljeno, ne potrebujemo še besede "širše" varovanje. "Slaba" nomotehnika ali protiustaven način urejanja pooblastila državnega organa?" še dodaja.

Sodnica se med drugim sprašuje tudi, ali je potemtakem postavljanje fizičnih ovir policijsko pooblastilo? Poudarja, da je "množico mogoče obvladati" brez uporabe prisilnih sredstev, saj se ta v skladu z načelom sorazmernosti lahko uporabijo samo v primeru hujšega množičnega kršenja. Dodaja, da so v 90. členu navedena (skoraj, uporaba orožja je posebej urejena) vsa prisilna sredstva, ki jih policija lahko uporablja. Ta namreč pravi: "Za vzpostavitev javnega reda, ko je ta huje in množično kršen, smejo policisti, poleg sredstev za vklepanje in vezanje, telesne sile, plinskega razpršilca, palice, službenega psa, uporabiti tudi: – konjenico, – posebna motorna vozila, – vodni curek ali – druga plinska ter druga z zakonom določena sredstva za pasivizacijo."

"Najprej je treba ugotoviti, kaj pomeni obvladovanje skupin in množic, zatem še, kaj pomeni, da vojska sodeluje pri tem, in zatem še, kaj pomeni celotno besedilo skupaj. Najprej torej, kaj sploh pomeni obvladovanje skupin in množic. Odločba tega pojma ne razloži, glede na to, da govori o pooblastilu uporabe prisilnih sredstev pri vzpostavitvi javnega reda proti množici, bi bilo mogoče sklepati, da nalogo obvladovanja skupin in množic razume kot sinonim naloge vzdrževanje javnega reda v primeru množice. Potem pa odločba kar doda, da gre za obvladovanje skupin in množic s prisilnimi sredstvi, čeprav zakonsko besedilo sploh ne uporabi pojma "s prisilnimi sredstvi". Vojska naj bi le sodelovala pri tem, ko policija obvladuje skupine in množice. Ko pri tem ni opredeljena vsebina tega sodelovanja, je jasno, da besedo "sodelovanje" in še toliko bolj, ker besedilo ne uporabi besedne zveze "s prisilnimi sredstvi", lahko razložimo tako, kot to pravi Vlada v dopolnitvi pojasnil in mnenju – sodeluje tako, da postavlja fizične prepreke, nima pa pooblastila uporabe prisilnih sredstev. Glede na to, da gre pri uporabi prisilnih sredstev vselej za zakon, ki podeljuje najbolj represivno policijsko pooblastilo, je še toliko bolj logično, da mora zakon pooblastilo, ki ga podeljuje, urediti jasno in določno. Da se pri tem Zakon ne sklicuje na drugo zakonsko ureditev, ki na tak način policijsko pooblastilo ureja, sem že opozorila. V 4. točki tako in tako ni sklicevanja na drugo zakonsko ureditev (na to se sklicuje šele drugi odstavek, vendar je ta, kot sem že poudarila, uporaben šele, ko vemo, kaj je vsebina pooblastila iz prvega odstavka!), hkrati pa tudi ne gre za navajanje pooblastila, ki bi jezikovno ustrezalo sicer obstoječemu policijskemu pooblastilu," pojasnjuje Jadranka Sovdat in dodaja, da imamo po njenem mnenju imamo glede na navedeno opraviti z zakonskim besedilom, ki ne izpolnjuje pogoja jasnosti in določnosti pri ureditvi pooblastil, ki jih lahko vojska uporabi proti civilnim osebam, zaradi česar je v neskladju z 2. členom Ustave: "Namesto, da bi odločba prikazane dvome odpravila, jih v najpomembnejših točkah te odločitve poglobi. Zato zanjo nisem mogla glasovati." Njenemu ločenemu odklonilnemu mnenju pa se pridružuje tudi ustavna sodnica dr. Dunja Jadek Pensa.