Slovenija naj bi imela po novem 11 pokrajin. Kaj je narobe s tem predlogom?

Takoj ko se je novica o predlogu za ustanovitev 11 pokrajin, ki so ga v imenu državnega sveta in še nekaterih organizacij in združenj pripravili pod patronatom profesorja z mariborske pravne fakultete dr. Boštjana Brezovnika, razširila po medijih in družabnih omrežjih, se je Slovenija začela tresti od ogorčenja. »Ne bomo dopustili razkosanja Štajerske,« so pisali v Večeru. »Celje nima prave identitete,« so trdili drugi. »Ptuj ima samo kurente, ne more pa biti sedež pokrajine«, »Velenje ne sme spadati pod Mozirje, naj bo raje s Koroško«. Tega je bilo res veliko. »Ljubljana si ne dovoli vzeti zalednih občin, želijo ji porezati korenine«, »Dolenjska je prevelika«, »Ljubljana je že zdaj privilegirana, ponujena decentralizacija Slovenije pa jo znova preferira«. Poslanec Levice in Mariborčan Franc Trček, ki ni ravno podpornik cerkve, je zatrdil, da je predlog strokovne komisije neumnost in da bi se morali zgledovati pri katoliški cerkvi in njenih škofijah.

Slovenija je sicer razdeljena na šest škofij (in eno naslovno), a težava je v tem, da se je tudi cerkvena upravna razdelitev spreminjala. Če spregledamo tisočletno zgodovino cerkvenega razkosavanja ozemlja današnje Slovenije, torej goriško, tržaško, videmsko, lavantinsko, sombotelsko in kakšno drugo škofijo, je bistveno, da smo imeli v samostojni Sloveniji do leta 2006 eno metropolijo in dve škofiji, nato pa je papež Benedikt XVI. z dekretom ustanovil tri nove škofije.

Zakaj je odvod v zgodovino cerkvene upravne ureditve pomemben? Dokazuje, da ni nič večnega, absolutnega, tudi pri upravni razdelitvi ozemlja velja pravilo, da ta odslikava politične namene in želje tistih, ki rišejo meje pokrajinskih enot. Ni nepomembno, da je sedanji predlog razkosanja Slovenije nastal na pobudo županov in državnega sveta.

»Pokrajine bi omogočile enakomernejši razvoj, spodbudile bi razmah gospodarstva, nastajala bi nova delovna mesta. S tega vidika je zahteva po policentričnem razvoju stvar ekologije.« – dr. Boštjan Brezovnik

Tipičen primer takšnega risanja mej je razdelitev Slovenije na dve kohezijski regiji, torej vzhodno in zahodno Slovenijo. Kohezijski regiji nista enaki predlaganim 11 pokrajinam, te pa niso enake statističnim regijam ali razvojnim regijam ali občinam. Izvorni namen razdelitve na kohezijski regiji je bilo pred dobrim ducatom let dodeljevanje sredstev Evropske unije, višina teh pa je odvisna od relativne razvitosti – zahodni slovenski regiji pripada manj sredstev kot slabše razviti vzhodni. Zaradi evropskega denarja je tako Slovenija nekoč prepričevala EU, da bi državo raje razdelila na tri dele, Slovenci so želeli dodati samostojno osrednjo, ljubljansko kohezijsko regijo. Če bi bili uspešni, bi država iz EU skupaj dobila več sredstev, vendar se načrt Ropove vlade ni uresničil. Zdaj uveljavljeno kohezijsko razdelitev Slovenije moramo razumeti z vidika evropskega denarja.

To pa nas znova pripelje na izhodišče, k predlogu razdelitve Slovenije na 11 pokrajin,

11 samostojnih upravnih enot. Kakšen je izvorni namen pokrajin? Zatecimo se za hip k slovenski ustavi. Ustava ureditev pokrajin je določena v 143. členu. Pokrajine so samoupravne lokalne skupnosti, ki upravljajo zadeve širšega regionalnega in lokalnega pomena. Na pokrajine država prenese posamezne naloge iz državne prisojnosti in jim zanje zagotovi finančna sredstva. Ustanovljene so z zakonom, ki določa njihove meje, območje, sedež, ime. Zakon o ustanovitvi je v parlamentu sprejet s (težko dosegljivo) dvotretjinsko večino.

Zamisel o ustanovitvi pokrajin je načeloma dobra, veljalo naj bi, da pokrajine povzročijo decentralizacijo oblasti, upravna teorija nas uči, da posamezniki ali družbena skupina v pokrajinah laže odločajo o javnih zadevah. Pokrajine so torej zmerno samostojna podaljšana roka države in njene ureditve.

Večina evropskih držav pozna različne modele lokalne samouprave. Francija ima 18 regij in 101 departma. Nemčija ima 16 zveznih dežel in 295 okrajev, Češka ima 14 regij, Italija je razdeljena na 20 dežel s 110 pokrajinami, Avstrija ima devet zveznih dežel, Hrvaška 20 županij. Slovenija ima 212 občin, a nobene pokrajine.

Policentrični razvoj

Slovenija je majhna država in razlog, da nimamo z ustavo predvidenih pokrajin, je lahko tudi ta, da jih v resnici ne potrebujemo.

Dr. Boštjan Brezovnik, eden izmed avtorjev omenjenega predloga, misli drugače. Zanj so pokrajine bistvenega pomena za boljše delovanje države. »Ena od najpomembnejših funkcij novih pokrajin so razvojne naloge. Konkretno to pomeni, da bodo na pokrajine prenesene državne obveznosti, ki se nanašajo na prostorski razvoj ali pa na infrastrukturo, prenesena bo tudi skrb za regionalne ceste, povezane so z zdravstvenim varstvom, recimo z ustanavljanjem bolnišnic … Hkrati naj bi pokrajine prevzele vlogo upravnih enot. Ne gre zgolj za izdajanje osebnih izkaznic, pomembnejše je izdajanje gradbenih dovoljenj in podobno.«

Božo Grafenauer, nekdanji minister, pristojen za lokalno samoupravo, je nad predlogom pravzaprav ogorčen, imenuje ga »norost non plus ultra«.

Aleksander Jevšek je župan občine Murska Sobota in predsednik Skupnosti občin Slovenije. Tudi zanj je nastanek Pomurske regije ključnega pomena. Ne želi govoriti o mejah, tudi ne o številu pokrajin, pomembnejše se mu zdi, da bi zakonodaja natančno določila, katere naloge bo na pokrajine prenesla država, čemu se bodo odpovedale občine. »Eno od najpomembnejših področij je umeščanje v prostor,« pravi. »Če občina želi danes spremeniti občinski prostorski načrt, traja tudi do sedem let, da pristojna ministrstva dajo soglasje za to, da recimo oče sinu da parcelo, na kateri bi ta zgradil hišo. Ne trdim, da na ministrstvu ne delajo, a so zasuti s takšnimi zahtevami, čas, ki ga potrebujejo, pa vpliva na razvoj nekega kraja. Pogosto je županov urad prva pisarna, na vrata katere potrkajo investitorji, sprašujejo, kje bi lahko gradili, pa jim razlagamo, kakšne težave jih še čakajo, koliko časa bo potrebnega, da bo upravna enota dala dovoljenje. Če bi to potekalo na pokrajinski ravni, bi bilo hitreje, bolj življenjsko.« Ni pa umeščanje v prostor edina stvar, ki moti Jevška. »V občini imamo recimo težave z vodotoki, ki jih upravlja Direkcija za vode, a ta je brez denarja, zato bi jih bolje upravljali sami. Imamo tudi težave z vodenjem evropskih projektov, ki jih koordinirajo majhne občine, te pa imajo za kaj takšnega premalo ljudi. Pokrajine bi vse te stvari izboljšale.«

Glavni argument za nastanek pokrajin je želja po policentričnem razvoju. Zagovorniki so prepričani, da bi njihov nastanek obrnil trend centralizacije Slovenije. Po »indeksu fiskalne decentralizacije«, ki kaže, s koliko finančnimi sredstvi samostojno razpolagajo javne službe na lokalnih ravneh, je Slovenija med 28 državami EU na 24. mestu, najbolj decentralizirane države v EU so Belgija, Italija, Francija, najmanj pa poleg Slovenije še Malta, Estonija, Ciper in Latvija; manjše države torej.

»Slovenija je izrazito centralistična država,« pravi Brezovnik. »Slovenske občine pri določanju javne porabe niso avtonomne, zadnja leta pa je država nanje prenesla še dodatne naloge. Morda je bil centralizem logičen na začetku, ko je država nastajala, a predvsem po krizi so se razlike med regijami začele povečevati. Celje, Velenje, Kranj, celo Maribor postajajo spalna naselja za ljudi, ki se vsak dan vozijo v Ljubljano. Okoli sto tisoč vozil vsak dan. Prepričan sem, da so ravno pokrajine tiste, ki bi omogočile enakomernejši razvoj, spodbudile bi razmah gospodarstva v regionalnih središčih, nastajala bi nova delovna mesta. S tega vidika je zahteva po policentričnem razvoju tudi stvar ekologije.«

Podcenjevanje

Vse to morda drži, a temeljna težava ponujenega predloga je členitev Slovenije. Koliko pokrajin prenese? Tri, šest, osem, 11, 18? Če jih je manj, torej šest ali osem, imajo večjo politično in finančno moč, če pa so manjše, če jih je 11 ali še več, morda bolje sledijo zemljepisni razčlenjenosti Slovenije in s tem se zmanjšuje nevarnost centralizma, toda ker so premajhne, so brez prave politične in gospodarske moči. V Italiji ima večina pokrajin (razen ene) več kot sto tisoč prebivalcev, nam bližnja Goriška jih ima 140 tisoč (po številu prebivalcev je tretja najmanjša). Pri nas ima predlagana Savinjsko-Šaleška pokrajina zgolj 61 tisoč prebivalcev, Koroška 70 tisoč in Pomurska 96 tisoč.

Dr. Dušan Plut je geograf, ki je že nekajkrat sodeloval pri poskusih risanja pokrajin, prvič že pred 20 leti. Tudi tokrat je bil zraven. »Nekoč smo bolj poudarjali pomen upravne razdelitve, danes je v ospredju razvojni vidik pokrajin,« pojasnjuje. »Razmišljali smo o trajnostni regionalizaciji Slovenije, nismo upoštevali le družbenogeografskih dejavnikov, pač pa tudi naravne. Na podlagi tega premisleka in na podlagi priporočil EU, da so pokrajine smiselne in razvojno močne, če imajo vsaj sto tisoč prebivalcev, se je oblikoval predlog, da je optimalna členitev Slovenije na osem trajnostno-razvojnih regij.« Optimalno seveda glede na razvojne cilje pokrajin. »Bistvo regionalizacije naj bi bilo povečanje blaginje prebivalstva, zahteva, da imajo vsi prebivalci Slovenije zadovoljivo dostopnost do storitev države.« Plut priznava, da nobena rešitev ni idealna, Koroška je recimo premajhna za resno pokrajino, hkrati pa ima izredno močno izraženo pripadnost prebivalstva. »Kaj torej storiti?« se sprašuje. »Predlog 11 pokrajin, ki so nastale na podlagi mestnih občin, vidim bolj kot iskanje političnega soglasja, strokovno pa ni najboljši. A v politiki je treba biti moder in pripraviti tak sklep, ki bo nazadnje sprejemljiv za dve tretjini poslancev. Najslabša rešitev bi bila, da ne bi bilo soglasja, da ne bi bilo pokrajin, da bi se decentralizacija Slovenije povečevala in bi regionalna pravičnost, ki predvideva, da imajo vsi prebivalci Slovenije vsaj približno zagotovljene zadovoljive možnosti za življenje, popolnoma izginila. Že zdaj je je malo.«

Predlog državnega sveta je že v izhodišču napačen, podcenjujoč z vidika stroke, podcenjujoč z vidika politike. Ustanavljanje pokrajin je eminentno politično vprašanje, vanj bi se morali vključiti vlada, ministrstva, univerze, ne pa zgolj državni svet in posvetovalna skupina. Božo Grafenauer, nekdanji minister, ki je bil v eni izmed Drnovškovih vlad pristojen za lokalno samoupravo, je glede tega zelo oster. »Teritorialne členitve so resen in odgovoren projekt, ki zahteva smiselna merila, ne pa ad hoc populistične demagoške pristope in temu nedorasle akterje, ki si prizadevajo za ozke politične ali zasebne interese.« Vsega skupaj bi se morali lotiti na drugem koncu, ne pri risanju meja, pač pa pri pristojnostih in financiranju pokrajin, šele kasneje pa bi postalo jasno, koliko pokrajin in zakaj toliko. Božo Grafenauer je nad predlogom pravzaprav ogorčen, imenuje ga »norost non plus ultra«. »Naj omenim samo eno stvar,« je povedal med pogovorom. »Neverjetno sprenevedanje je, da nekateri člani ožje strokovne skupine razlagajo in v gradivu celo zapišejo, da za pokrajine ne bodo potrebni nobeni dodatni stroški in kadri. Takšnih in podobnih navajanj, obljub smo se že naposlušali. Bodimo torej resni in realni, za vsak nov center odločanja so nujni dodaten kader, pa tudi materialna in druga sredstva za opravljanje nalog in pristojnosti.«

»Predlog 11 pokrajin, ki so nastale na podlagi mestnih občin, vidim bolj kot iskanje političnega soglasja, strokovno pa ni najboljši.« – dr. Dušan Plut

Na podobne stvari opozarja Dušan Plut. »Absolutno se mi zdi 11 pokrajin preveč. Stvar je bila narejena narobe, še preden se je stroka približno poenotila, je v javnost prišel predlog 11 pokrajin. Spet smo začeli na koncu, tipično, znova govorimo bolj o tem, koliko naj bi bilo pokrajin, kakor pa, kakšne naj bi bile njihove pristojnosti in nanje prenesene funkcije. Če bi izhajali iz njih, bi nam hitro postalo jasno, da so pristojnosti večjih pokrajin večje in da se v tem primeru država lažje odpove svoji vlogi, če računa na to, da so pokrajine sposobne opravljati svoje funkcije. To lahko storijo le, ko so gospodarsko dovolj močne. Hkrati se je treba vprašati, ali bodo imele pokrajine dovolj lastnih finančnih virov. Ustava določa, da država zagotovi financiranje pokrajin, a če želite, da se zgodi razvojni preboj, morajo te poiskati lastne finančne vire. Če tega ne bodo sposobne, je ves ta projekt obsojen na propad.«

Vodja strokovne skupine Boštjan Brezovnik trdi, da niti oni niti drugi člani skupine za svoje predloge, za delo niso dobili niti evra. »Maja so me prosili, da bi postal vodja strokovne komisije, vse, kar delamo, je pro bono, gre za vsebinsko pomemben družbeni projekt, ki ima prednost pred našimi zasebnimi interesi, razumemo ga kot svoj prispevek k razvoju Slovenije.« Zveni lepo, a tako se upravne in ustavne zadeve ne rešujejo. To je neresno. Zasebni Inštitut za lokalno samoupravo, javne službe in javno-zasebno partnerstvo, ki ga vodi Boštjan Brezovnik, je lani od množice slovenskih občin dobil skoraj 400 tisoč evrov.

Ustanovitev pokrajin je preresna zadeva, da bi ustanavljanje prepustili volonterjem in popoldanskim politikom. Če želi biti regionalizacija res uspešna, se morata vanjo vključiti vlada in celotna politika. Slovenija je namreč država nerazumnih lokalnih nasprotij, država Butalcev in Tepanjčanov, ki z gnojem zasipavajo cerkev, da bi zrasla, in z vodo gasijo lunin sij. Lani je bil recimo v občini Jezersko – zgolj kot opomba: ta občina je v času Avstro-Ogrske spadala pod Koroško, po sedanjem predlogu pa naj bi v Gorenjsko pokrajino – izpeljan referendum o tem, ali bi naselji Kamniška Bistrica in Zgornje Jezersko zamenjali dve skalnati parceli. Če bi se to zgodilo, bi občina Kamnik mejila na Avstrijo in bi lahko kandidirala za sredstva za evropske projekte čezmejnega sodelovanja. A na Jezerskem so bili nevoščljivi. »Ne, skal pa ne damo,« so dejali volivci in zamenjava nenaseljenih parcel je padla v vodo.

V politiki ne štejejo argumenti, v politiki so pomembna čustva. Prepričati ljudi iz Litije, da spadajo pod Celje in ne pod Ljubljano, ali ljudi iz Borovnice, da bo središče njihove pokrajine po novem Kranj in ne prestolnica, kamor se vsak dan vozijo v službo, bo težko. »Bodimo tokrat drugačni, drznejši in bolj samozavestni. Lahko smo prvi na vasi in prvi v mestu, le če bomo znali preseči ovire, delitve in stare vzorce razmišljanja,« je o ustanavljanju pokrajin optimistično zapisal predsednik državnega sveta Alojz Kovšca. Za začetek bi bilo dobro, če bi o pokrajinah, o politični smiselnosti takšnega vzpostavljanja novih regionalnih enot sploh začeli – razmišljati.