Zakon o Nakvisu

Četudi mi kot nekdanjemu direktorju (2013-2018) svetniki Nakvisa brez obrazložitve niso podelili drugega mandata, vseeno spremljam dogajanja v visokem šolstvu doma in v tujini. Pomagam tujim agencijam (Sev. Makedonija, Ruska federacija, Gruzija) pri evalvacijah in organizaciji in sem zunanji svetovalec turške agencije za visoko šolstvo THEQC (208 univerz in 8 milijonov študentov), ki je tudi že postala redni član ENQA.

Ideja o posebnem zakonu o Nakvisu ni nova, vendar o pričujoči pobudi ne vem ničesar. Lahko pa povzamem izhodišča, ki smo jih pripravili na Nakvisu že leta 2015. Naj povem, da ima sosednja Avstrija že podoben zakon - Act on Quality Assurance in Higher Education (2012). Osnovni motiv takrat za poseben zakon sta bili dve neodvisni mednarodni evalvaciji Nakvisa, kjer so tudi tuji presojevalci na osnovi samoevalvacijskih poročil agencije 2010-2012 in 2013 podrobno pregledali, kako agencija pri svojem delovanju izpolnjuje evropske standarde kakovosti ESG, 2. in 3. del. Zavezi vpisa v EQAR, https://eqar.eu , in polno članstvo agencije v ENQA, www.enqa.eu , sta bili med drugim tudi dve strogi zahtevi iz Nacionalnega programa visokega šolstva 2011-2020 (ReNPVŠ11-20, ukrep 21) ob obljubi 6 mio eur/letno za nadaljnje delovanje agencije.

Ne glede na vsebinska priporočila tujih strokovnjakov pa je le nekaj trdnih argumentov za uvedbo ločenega zakona o Nakvisu. Nakvis je nevladni proračunski uporabnik in je uvrščena v proračunu v skupino državnih inštitucij kot so: Državna volilna komisija, Varuh človekovih pravic, Informacijski pooblaščenec, Ustavno sodišče, Računsko sodišče, Državna revizijska komisija, Komisija za preprečevanje korupcije, SAZU. Delovanja in financiranje teh inštitucij urejajo posamezni ločeni zakoni, le delovanje Nakvisa je določeno v področnem zakonu o visokem šolstvu (ZViS) in s sklepom Vlade RS o ustanovitvi Nakvis. Delovanje agencije dodatno ureja tudi vrsta podzakonskih aktov. Mogoče je tudi zanimivo mnenje Računskega sodišča RS (2015), da pri Nakvis ni mogoče ugotoviti, v kateri od veljavnih pravnoorganizacijskih oblik oseb javnega prava naj bi Nakvis deloval. Sedaj velja, da je Nakvis pravna oseba javnega prava in neposredni nevladni proračunski uporabnik.

Do sestanka evropskih ministrov za izobraževanje v Bergnu (2005) je obstajal v RS precejšen dvom o ustanovitvi agencije kot povsem neodvisne, nevladne inštitucije. Šele Zakon o visokem šolstvu (ZViS - členi 51.a do 51.ž) in sklep Vlade RS o ustanovitvi Nakvis so dale leta 2009 ustrezno zakonsko podlago za delovanje agencije. Nakvis je začel delovati v letu 2010. ZViS določa v 51.e členu, da agencija po javnem pooblastilu ureja pravna razmerja in odloča v posamičnih zadevah. Pri izvajanju teh nalog agencija izdaja – splošne akte za izvrševanje javnih pooblastil, ki se objavijo v Uradnem listu Republike Slovenije in - posamične upravne akte za odločanje v posamičnih javnopravnih zadevah. Bistven podzakonski akt Nakvisa so Merila za akreditacijo in zunanjo evalvacijo visokošolskih zavodov in študijskih programov. Ker so merila sprejeta v soglasju z vsemi deležniki v visokem šolstvu, podrobneje urejajo postopke evalvacij in akreditacij. Seveda pa se to pravno uporablja v pritožbah v večini primerov, ko je akreditacija zavrnjena ali je podana za krajše obdobje. Upravno sodišče večinoma meni, da merila kot podzakonski akt ne smejo biti ostrejša oz. morajo imeti ustrezno pravno podlago v ZViS (tudi 3. in 4. odstavek 153. člena Ustave RS).

Predlagani samostojni zakon o Nakvisu naj bi imel krajši, uvodni nastavek v ZViS. Zakon o Nakvisu pa bi sestavljali okvirno členi 51.a do 51.ž sedanjega ZViS, sedanji sklep o ustanovitvi agencije in Merila za evalvacije in akreditacije z opisom vseh zahtevanih postopkov. Vse to je že napisano. Na ta način bi tudi ZViS z umaknjenemi členi o Nakvisu postal preglednejši in predvsem krajši. In ne bi bilo več členov kot npr. a51š ali b51t ipd v ZViS. Ker bi bili postopki podrobno zapisani v zakonu o Nakvisu, ne bi bila potrebna stroga uporaba precej birokratskega Zakona o splošnem upravnem postopku.

V obdobju od 1993. leta se je ZViS spremenil že 27 krat. Velikokrat novi ministri ali državni sekretarji hočejo hitro spreminjati ZViS ali pa tudi po svoji podobi ustanavljati javne šole. Seveda spremembe ZViS povzročijo ponavadi tudi spremembe Meril za evalvacije in akreditacije pri Nakvis. Poleg tega mora Nakvis vsako sprejeto spremembo delovanja javljati na EQAR oziroma ENQA, da bi preverili, če še izpolnjujemo evropske standarde ESG Part 3.

Za naš visokošolski prostor je značilno visoko število visokošolskih in višješolskih zavodov ter previsoko število študijskih programov za obstoječe število habilitiranih visokošolskih učiteljev. Podajam samo približne številke: Poljska ima za 40 mio prebivalcev 6000 študijskih programov, Irska za 4,5 mio prebivalcev 700 študijskih programov, Slovenija pa blizu 1000 študijskih programov za 2 mio prebivalcev in po SURS le cca. 3400 visokošolskih učiteljev. Smiselno bi bilo uvesti vsaj tri normative pri ustanavljanju novih javnih zavodov: ustreznost prostorov, število učiteljev v rednem polnem delovnem razmerju in predvideno število študentov. Razmisliti bi bilo treba tudi o začasni akreditaciji vsakega novega javnega zavoda najprej za 3 leta, o registru visokošolskih učiteljev (npr. register za raziskovalce v RS obstaja) in o študentskem ombudsmanu (adjudikator).

Seveda pa bi morali zakone sprejemati odgovorno v skladu s sprejeto Resolucijo o normativni dejavnosti in načeli v njej: načelo potrebnosti pravnega urejanja, načelo samoomejevanja, načelo sorazmernosti, načelo odgovornosti, načelo določnosti, načelo dostopnosti, načelo poenostavitve in načelo transparentnosti. Vsi snovalci in predlagalci zakonov naj bi si to vsaj prebrali.