Pet pogodb Vizjak – Pličanič

Oglašam se zaradi javno izrečenih kritik in celo zaničevanja strokovne usposobljenosti in zmožnosti priprave zakonodaje uradnikov Ministrstva za okolje in prostor, ki se pojavljajo v zvezi s pripravo prenovljenega Zakona o varstvu okolja, in opravičevanjem ministrstva glede potrebe po vključitvi zunanjega izvajalca v njegovo pripravo. Ob tem me sicer ne preseneča, da se na te kritike ministrstvo ne odzove, oziroma jih celo opravičuje. Prav tako me ne preseneča, da se v teh časih javno ne oglasijo zaposleni na ministrstvu, ožigosani, da niso kos pripravi takšnega zakona in bi zanj potrebovali nekaj let: Olajevska senca je očitno dolga, Minervina sova pa še ni poletela.

Na Ministrstvu za okolje in prostor sem bil zaposlen praktično od njegove ustanovitve leta 1991, pri čemer sem od leta 1996 do 2016 vodil Službo za pravno-sistemska vprašanja varstva okolja. Ta služba je bila, na žalost, razpuščena in preoblikovana v pravno-sistemsko službo varstva okolja in urejanja prostora v času vlade Mira Cerarja, ko je ministrstvo vodila Irena Majcen, ukinjena pa v času sedanje vlade in ministra Andreja Vizjaka.

Od leta 1991 pa do svojega odhoda z ministrstva leta 2019 sem vodil pripravo in/ali sodeloval pri pripravi vseh zakonov (in številnih podzakonskih predpisov), ki so nastali v okviru ministrstva in urejajo varstvo okolja v ožjem in širšem pomenu: Zakon o varstvu okolja (ZVO; 1993) in sedaj veljavni Zakon o varstvu okolja, Zakon o vodah, Zakon o ravnanju z gensko spremenjenimi organizmi, Zakon o podzemnih jamah, Zakon o ohranjanju narave in Zakon o porabi sredstev dolgoročnih rezervacij. Za pripravo teh zakonov nismo potrebovali nobene posebne pomoči zunanjih strokovnjakov, razen pomoči Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani pri pripravi Zakona o vodah in deloma pri prenovi Zakona o varstvu okolja leta 2004 (ZVO-1), saj smo bili na ministrstvu dovolj usposobljeni za njihovo pripravo. V tem času smo na ministrstvu pripravili tudi številne podzakonske predpise, kar vse je prispevalo k temu, da se je Republika Slovenija leta 2004 lahko vključila v Evropsko unijo. Po vključitvi smo sodelovali pri pripravi evropske okoljske zakonodaje in pripravljali njen prenos v pravni red Republike Slovenije, nenazadnje pa sodelovali tudi pri uspešnem predsedovanju Evropski uniji leta 2008, ki ga je zaznamoval zahteven podnebni paket.

Kot je meni znano, se ministrstvo niti ni poskusilo opredeliti do javno objavljenih kritik in z njimi povezanim utemeljevanjem, da je nesposobnost njegovih uradnikov v razumnem roku pripraviti kvalitetno prenovo veljavnega Zakona o varstvu okolja eden od razlogov, zaradi česa je bilo treba za njegovo pripravo najeti zunanjega izvajalca. To seveda pomeni, da se s temi kritikami in utemeljitvami strinja. Zaradi tega ne preseneča, da je sedanje vodstvo zapustil tudi spomin, ali pa se drži znamenite Fordove ugotovitve, da je zgodovina nesmisel, in da se vse dobro začenja z njimi, pred njimi pa je bilo vse narobe. Že leta 2017 smo na ministrstvu v dobrem letu dni pripravili prvi osnutek prenovljenega Zakona o varstvu okolja in ga poslali v javno obravnavo. Ta osnutek je, med drugim, vseboval ureditev vprašanj, ki jih sedanji predlog Zakona o varstvu okolja komaj naslavlja, vsekakor pa jih ne rešuje: stečaj, stara bremena, združevanje postopkov itd. Res je, da smo za pripravo prvega osnutka poiskali pomoč zunanjih strokovnjakov, vendar le za nekatere teme, ki jih sami strokovno nismo v celoti obvladovali (stečaj, finančna jamstva, javne gospodarske službe in stara bremena). Za ta namen smo (neprimerno ceneje) pridobili strokovne podlage in jih uporabili pri pripravi prvega osnutka.

V tedaj javno objavljenem prvem osnutku je še manjkala izboljšana ureditev področja ravnanja z odpadki (z razširjeno proizvajalčevo odgovornostjo vred), ki se je zaradi časovne stiske in preobremenjenosti sodelavcev s področja ravnanja z odpadki pripravljala posebej in naj bi bila vključena v drugi osnutek. To (nam) je v letih 2018 in 2019 tudi uspelo, zunanji izvajalec pa je tako pripravljeno ureditev skoraj nespremenjeno vključil v sedanji predlog zakona, ki je v zakonodajnem postopku. Pri tem je treba poudariti, da smo pripravo prvega osnutka prenovljenega zakona iz leta 2017 vodili in ga pripravljali sami na ministrstvu. Minister v vladi Marjana Šarca, Jure Leben, je pripravo prenovljenega zakona opustil oziroma zaustavil, ker naj bi bilo treba z interventnim zakonom nujno reševati problematiko odpadne embalaže, sedanje vodstvo ministrstva pa je nanj očitno pozabilo. Pomenljivo je, da v sicer pomanjkljivo pripravljenem uvodu k sedanjemu predlogu Zakona o varstvu okolja ta dejstva sploh niso omenjena, kakor tudi ne pojasnjeni razlogi, ki so ministrstvo vodili k opustitvi prejšnjega osnutka in k pripravi predloga novega zakona.

V opravičevanje svojega ravnanja za izbor zunanjega izvajalca ministrstvo tudi potvarja oz. sebi prilagaja Resolucijo o normativni dejavnosti, pri čemer zavajanje pripiše novinarki. Resolucija namreč v V. poglavju (Priprava predpisov) določa, da je pri pripravi predpisov » vsekakor dobrodošla pomoč javnosti, civilne družbe ali posameznih strokovnjakov izven uprave, vendar ti ne morejo in ne smejo opravljati nalog namesto njih, saj za to delo niso ustrezno usposobljeni, niti nimajo celovitega vpogleda v stanje področja.« Prav to pa se je zgodilo s sedanjim predlogom Zakona o varstvu okolja: zunanji izvajalec je prevzel pripravo celega zakona. Še več, uradniki ministrstva v pripravo zakona naj bi niti ne bili pomembneje vključeni. Razumljivo, saj naj temu delu ne bi bili kos!

Iz trte izvite so navedbe ministrstva, da je pripravo prenovljenega zakona moral prevzeti zunanji sodelavec tudi zaradi številnih predsodnih postopkov, ki jih zoper Republiko Slovenijo vodi Evropska komisija. To število ni v primerjavi z drugimi državami članicami in časom pred nastopom ministrovanja Andreja Vizjaka nič izstopajočega. V času, ko sem bil na ministrstvu, smo pripravjali odgovore na tkim. pilote, pisne opomine in obrazložena mnenja in tožbe, ki jih je Komisija sprožila proti Republiki Sloveniji, in v delih, kjer je bilo potrebno, tudi spremenili zakonodajo. Za to delo nismo nikoli potrebovali pomoči zunanjih strokovnjakov.

Kako naj bi sedaj predlagani zakon prav s pomočjo zunanjega izvajalca rešil nekatere zatrjevane pomanjkljivosti, je razvidno iz samega predloga zakona. Le nekaj primerov: nekatere določbe, ki se nanašajo na odgovornost za preprečevanje in sanacijo okoljske škode so v nasprotju z zahtevami Direktive 2004/35/ES, določbe glede izdajanja okoljevarstvenega soglasja v 90 dneh, kot zahteva Direktiva 2011/92/EU, so enake kot v veljavnem zakonu, zahteve glede sodelovanja javnosti v okoljskih postopkih pa v nasprotju z zahtevami Aarhuške konvencije. Prav tako je določba, ki ureja pravico do izpustov toplogrednih plinov v popolnem nasprotju z zahtevami Direktive 2003/87/ES, njena uresničitev pa bi pomenila takojšnje zaprtje vseh naprav, ki v Sloveniji potrebujejo dovoljenje za izpuščanje toplogrednih plinov.

Ministrstvo tudi zatrjuje, da so bile v slovensko zakonodajo vnesene nepotrebne dodatne zahteve, ki jih v odgovoru ministrstva citirane direktive ne vsebujejo. Tudi to težavo naj bi odpravil zunanji izvajalec. Pri tem gre za pavšalno trditev, ki nima osnove v nobeni meni znani analizi, pa tudi v samem predlogu zakona ni videti, katere takšne nepotrebne dodatne zahteve naj bi bile odpravljene.

V zvezi s prepričevanjem ministrstva za najem zunanjega izvajalca, ki da je bilo potrebno zaradi odprave kršitev evropske zakonodaje, pa je nujno treba opozoriti na neposredno kršitev le-te: predlog zakona bi moral biti zaradi urejanja področja ravnanja z odpadki na splošno, in zaradi urejanja ravnanja z embalažo in odpadno embalažo posebej, predhodno notificiran pri Evropski komisiji v skladu z Direktivo 2015/1535, česar pa ministrstvo, kljub opozorilom »nesposobnih in nekompetentnih« uradnikov ni storilo.

Če strnem svoje poglede na odločitev ministrstva o najemu zunanjega izvajalca za pripravo sedanjega predloga Zakona o varstvu okolja: prepričan sem, da so (bili) zaposleni na ministrstvu sposobni povsem sami pripraviti vsaj takšen predlog zakona, kot je v obravnavi, zunanjo pomoč pa bi poiskali, kolikor bi sami v resnici ne imeli potrebnih znanj. Še bolj primerno bi bilo, če bi jim ministrstvo dopustilo končati prvi osnutek prenovljenega zakona o varstvu okolja iz leta 2017.

Na koncu, pa ne nazadnje, še na kratko o sedanjem predlogu Zakona o varstvu okolja.

1. Določbe predloga Zakona o varstvu okolja so v dobršni meri prepis določb veljavnega Zakona o varstvu okolja. Kljub temu bi potrebovale natančnejšo preučitev stanja in nato sprejem ustreznih (ustreznejših) zakonskih ureditev. Primeroma omenjam določbe o Znaku za okolje, EMAS, informacijskem sistemu, ureditvi gospodarskih javnih služb in določbe glede lastnine, upravljanja in varstva naravnih dobrin ter koncesije na naravnih dobrinah, saj se te niso spremenile od uveljavitve zakona leta 2004, nekatere pa so celo iz prvega Zakona o varstvu okolja (1993).

2. Prenovljena ureditev stečaja in reševanja problematike tkim. »starih bremen« je pomanjkljiva in ni primerljiva s celovitostjo rešitev iz prvega osnutka zakona iz leta 2017. Predlagana ureditev upravnih postopkov, zlasti izdaje okoljevarstvenega soglasja in okoljevarstvenega dovoljenja, pa ne bo rešila problematike »dolgotrajnih« postopkov, pri čemer ti niso zgolj posledica zakonodajnih rešitev.

3. Skrbi tudi, ker odstopanja ali spremembe veljavne ureditve večinoma niso niti pojasnjene, sploh pa ne utemeljene. Kot primer naj navedem spremembo koncepta odgovornosti za preprečevanje in sanacijo okoljske škode: namesto objektivne odgovornosti v skladu s konceptom odgovornosti za ravnanje z nevarno stvarjo iz Obligacijskega zakonika, bo povzročitelj škode po novem eskulpiran, če je (poenostavljeno rečeno) ravnal v skladu z izdanimi dovoljenji oz. če dokaže, da tedanja znanstvena in strokovna dognanja za njegovo ravnanje niso veljala kot možen povzročitelj okoljske škode. Takšna sprememba koncepta bi seveda zahtevala obširno razlago in poglobljeno utemeljitev. Prav tako nedomišljena in brez podlage v opravljenih primerjalno pravnih ureditvah v drugih državah članicah in brez analize stanja ter izvedljivosti in posledic za gospodarstvo v Sloveniji je predlagana uvedba obveznega zavarovanja odgovornosti za okoljsko škodo. In paradoksalno: prav predlagana ureditev pomeni »nepotrebno in dodatno zahtevo«, ki jo Direktiva 2004/35/ES ne vsebuje.

Nič manj pomembna sprememba koncepta se zgodi v (le na videz) nepomembni malenkosti: v členu o izrazih je iz izraza »narava« izključen človek. Obrat v antropocentrizem? Ne glede na to, da je sama po sebi vprašljiva sprememba uveljavljenih in veljavnih izrazov, pa bi bilo treba takšno spremembo prav gotovo obširno in poglobljeno utemeljiti. A o tem v uvodu k zakonu in v obrazložitvi člena niti besedice.

Navajanje številnih drugih napak, pomanjkljivosti in nekonsistentnosti predlaganega zakona na tem mestu ni mogoče, dvomim pa, da jih je mogoče z amandmaji odpraviti.