3. 7. 2008 | Mladina 27 | Politika
Referendum o pokrajinah - zaušnica predlagateljem
Referendum o pokrajinah, ki odhaja v zgodovino kot neslavni rekorder glede nizke udeležbe in dvomljivih rezultatov, je bil manipulacija z volivci
Dr. Stane Vlaj, izredni profesor za področje javne uprave na Fakulteti za upravo Univerze v Ljubljani, direktor Inštituta za lokalno samoupravo, član Mednarodnega inštituta IFIMES
© Miha Fras
Demokracija je usodno odvisna od javnega zaupanja med državljani in tistimi, ki jim služijo ter so izvoljeni ali imenovani na javne funkcije. Državljani zaupajo le tistim institucijam, ki ravnajo pravilno. Posledice nezaupanja pa so populizem, absentizem in drugi negativni pojavi. V družbah, ki nimajo sprejemljivih standardov etičnega obnašanja na vseh ravneh javnega življenja, ni demokracije.
Pri procesu regionalizacije sta največji napaki prav enostransko ravnanje vodeče politične stranke ali koalicije pri oblikovanju strateških odločitev, opozarja Svet Evrope. Presoditi je treba tudi o pogledih poglavitnih opozicijskih sil. Ko gre za regionalizacijo, je prav tako treba upoštevati, da so različni državni sektorji različno občutljivi za teritorialno organizacijo. Ugotoviti je treba te razlike in jih vključiti v splošno strategijo.
Ko so bile junija 2006 sprejete ustavne spremembe, da bi z njimi zagotovili ustrezno ustavno podlago za uvedbo pokrajin, je bila v parlamentu dosežena zavidljivo visoka stopnja soglasja političnih strank. Nato se je zapletlo pri vseh izvedbenih vprašanjih - glede števila pokrajin, njihovih pristojnosti in financiranja, sedežev pokrajinskih organov, poimenovanja pokrajin, razmerju do občin in drugih. Ta zgodba je zelo podobna slovenskemu procesu ustanavljanja novih občin.
Regionalizacijski procesi potekajo povsod po Evropi. Vse države si prizadevajo za takšno velikost lokalnih in regionalnih skupnosti, ki bo omogočala potrebne finančne in človeške vire za čim kakovostnejše javne storitve za zadovoljevanje sodobnih potreb prebivalcev. Pomembnost teritorija je povsem jasna, pa naj gre za gospodarski, socialni, politični ali upravni vidik. V Italiji, ki ima več kot 57 milijonov prebivalcev, so 103 province (s temi enotami se lahko primerjajo naše pokrajine); provinca mora imeti najmanj 200.000 prebivalcev in izpolnjevati še druge pogoje. Danska, ki šteje nekaj čez 5 milijonov prebivalcev, je imela 14 okrožij (counties), ki so jih aprila 2004 preoblikovali v pet regij in prepolovili število občin. Te morajo imeti najmanj 20.000 prebivalcev ali pa morajo iti v obvezno partnerstvo z drugimi občinami. Vzrok za spremembe je nadaljevanje procesa decentralizacije v tej državi.
Že od leta 2004 je večinsko stališče stroke, da gospodarski, socialni, geografski, primerjalni, čezmejni, nacionalni, evropski, globalizacijski in še drugi razlogi narekujejo ustanovitev šestih do največ osmih pokrajin. Stroka se zavzema za model velikih pokrajin, ki bi imele dovolj človeških in materialnih virov za opravljanje svojih zelo obsežnih nalog, bile bi močnejši partner v razmerju do države in v čezmejnih povezavah ter uspešnejše pri pridobivanju sredstev iz skladov EU. Bile bi tudi racionalnejše in učinkovitejše, kot so lahko majhne pokrajine. Šest do osem pokrajin dobimo, če bi morala imeti pokrajina najmanj 100.000 prebivalcev in izpolnjevati še druge pogoje - geografska zaokroženost območja, materialni in drugi pogoji za uspešen gospodarski, socialni in kulturni razvoj idr.
Največja napaka vlade pri pripravi pokrajinske zakonodaje je, da je povozila stroko. Pripadniki te vlade so že tik pred koncem prejšnjega mandata preprečili spremembo ustave, zaobšli opravljeno strokovno delo in se nasploh obnašali nekorektno do stroke in strokovnjakov. Ko rečem stroka, mislim na vrsto eminentnih strokovnjakov, ki so se ukvarjali s pokrajinami kot drugo ravnjo lokalne samouprave v Sloveniji. Gre za ekonomiste, geografe, pravnike, upravne strokovnjake, prostorske planerje in druge, ki so tudi soavtorji priročnika »Pokrajina - druga raven lokalne samouprave« iz leta 2004: dr. Janez Šmidovnik, dr. Franc Grad, dr. Albin Igličar, dr. Tone Jerovšek, dr. Dušan Plut, mag. Vesna Juvan Gotovac, mag. Vilma Milunovič, dr. Marjan Ravbar, akademik dr. Igor Vrišer, dr. Lojze Gosar, dr. Ciril Ribičič, dr. Rajko Pirnat, mag. Igor Strmšnik, Astrid Prašnikar ... Vsi ti so sodelovali tudi pri velikem projektu »Uvajanje pokrajin v Sloveniji«. A tega je nova oblast zaobšla.
Ob vseh mogočih razlagah, kaj je referendum in še posebej posvetovalni referendum o pokrajinizaciji Slovenije, predlagatelji slednjega zavestno ali iz neznanja prikrivajo že dolgo znana opozorila, da je lahko referendum velika manipulacija z volivci. Tudi Svet Evrope je že večkrat opozoril, da so lokalni referendumi lahko koristna dopolnitev predstavniške demokracije na lokalni ravni, lahko pa tudi sredstvo manipulacije z volivci. Zato se je zavzel, da naj bi državna in regionalna zakonodaja opredelili vprašanja, o katerih je mogoče izvesti lokalne referendume, pogoje za njihovo izvedbo, status njihovih izidov. Manipulacija z volivci se je zgodila tudi pri tem referendumu, ki odhaja v zgodovino kot neslavni rekorder glede nizke udeležbe in dvomljivih rezultatov.
Pravica do obveščenosti je temeljni pogoj za vsako obliko udeležbe državljanov v lokalnem javnem življenju. S pokrajinami državljani niso bili na primeren način seznanjeni. Potrebna bi bila temeljita, a razumljiva predstavitev razlogov za regionalizacijo in ciljev, ki jih zasleduje. Dobrodošla bi bila analiza stroškov in koristi. Na primer v obliki zloženke, ki bi jo vstavili v osrednje časnike.
Pri tem referendumu je šlo za trinajst lokalnih referendumov, ki pomenijo manipulacijo z volivci. Nanje so želeli prevaliti odločanje o tako zahtevnem vprašanju, kot je pokrajinizacija Slovenije. Ker predlagatelji niso uspeli v parlamentu, so tik pred koncem mandata želeli prevaliti odločanje na volivce, ki o tem pravzaprav ničesar ne vedo. To je vsekakor nemoralno dejanje. Državljani ne poznajo koristi pokrajin, niso seznanjeni s finančnimi posledicami idr. Predvsem pa ne vedo, kaj naj bi pokrajina prinesla dobrega njim. Referendum mora biti temeljito pripravljen, z zelo jasnimi vprašanji. Najprej bi volivce morali vprašati, ali so za model velikih pokrajin - torej 8, kot jih predlaga stroka - ali malih - 12+1, kot je predlagala aktualna politika. Nato bi lahko volivce vprašali tudi o imenu pokrajine, smotrnosti vključitve posamezne občine in morda še o čem.
Na referendumu 22. junija je bila udeležba volivcev porazna. Kar 89 odstotkov se jih referenduma ni udeležilo. Od 1.692.559 volilnih upravičencev je glasovalo le 185.239 volivcev, volilna udeležba je bila 10,94 odstotna. Neveljavnih glasovnic je bilo 4.286. Vse glasovnice niso bile oddane. Za je na ravni države glasovalo 6,27 odstotka vseh volilnih upravičencev, proti pa 4,42 odstotka vseh volilnih upravičencev.
Ko navajajo, da sta bili zavrnjeni le dve ponujeni pokrajini - Osrednjeslovenska in Južna Primorska, interpreti referendumskih izidov ne povedo, da je bilo še v nekaj primerih tako, da so zelo tesno zmagali zagovorniki predlaganih pokrajin - na primer Mariborska oziroma Osrednještajerska pokrajina. Še zgovornejši so rezultati po posameznih občinah, ki povedo, da prenekatera občina ne želi biti v okviru vsiljene pokrajine.
Popolnoma napačno je bilo začeti razpravo o številu pokrajin, preden se je začela razprava o njihovih pristojnostih in financiranju. Šele na osnovi tega bi se bilo treba odločiti, ali uvesti manjše ali večje število pokrajin. Predsednik vlade je naredil veliko napako, ko je razpravo o pokrajinah začel z izhodišča, da bo imela Slovenija štirinajst pokrajin. S tem je zadevo zakoličil. Kot je slišati, vlada ponovno predlaga parlamentu zemljevid s štirinajstimi pokrajinami. Trdim, da se bo z uvedbo majhnih pokrajin okrepil centralizem. Z vidika tako obsežnih pristojnosti majhna pokrajina z manj kot 70 tisoč prebivalci nima nobenih, ne materialnih ne človeških možnosti, da bi opravljala vse naloge. Drugo, kar je ključno, pa je dejstvo, da je pokrajinska samouprava, če nima ustreznega sistema financiranja, torej neodvisnega, lastnega vira, le navadna fasada.
Pokrajine so tiste upravnopolitične strukture, ki naj bi prispevale k skladnejšemu razvoju Slovenije. Po mnenju nekaterih strokovnjakov ustroj sedanje slovenske regionalne politike ni ustrezen, saj ne zagotavlja, da bo izvajanje regionalnih nalog preseglo lokalne interese.
Pokrajine morajo imeti na voljo gospodarske, človeške in infrastrukturne vire za izkoriščanje lastnih razvojnih možnosti in pridobivanje sredstev EU. Tudi za naše pokrajine velja, da le finančno samostojne in s fiskalno neodvisnostjo stimulirane pokrajine lahko dosegajo želene učinke spodbujevalca razvoja v družbi. V primeru centralizirane prerazporeditve, ki sloni na izhodiščih dekoncentracije javnih funkcij in administrativnem sistemu prerazdelitve fiskalnih virov s strani države, brez fiskalne avtonomnosti prihodnjih pokrajin o pravih učinkih fiskalne decentralizacije ni mogoče govoriti.
Za skladnejši regionalni razvoj so seveda primernejše večje pokrajine, ki imajo večplastne razvojne možnosti in so primeren odgovor na pričakovane večje vplive bližnjih večjih mest sosednjih držav. Prihodnje pokrajine naj bi se povezovale tudi v večje razvojne regionalne koalicije (po Plutu 3 do 4 na ravni Slovenije), občine v večjih pokrajinah pa naj bi se funkcijsko-razvojno povezovale v regiji.
Z uvedbo majhnih pokrajin se bo torej brez dvoma okrepil centralizem. Zakon o financiranju pokrajin je namreč preslikava zakona o financiranju občin, oba pa občine oziroma pokrajine absolutno podrejata državi, proračunu, aktualni vladi. Prenosi, ki jih lokalne skupnosti dobijo od države ali od drugih javnih in zasebnih teles, niso lastna sredstva lokalnih skupnosti. Evropska listina o lokalni samoupravi, ki jo je Slovenija ratificirala v celoti, pravi, da morajo imeti lokalne skupnosti najmanj en lasten finančni vir. Mednarodne primerjave pokažejo, da je pri davkih možnost predpisovanja lastnih davkov v obliki samostojnih davčnih virov ali možnost predpisovanja dodatnih zneskov na že odmerjene davke ter delitev posameznih davčnih virov med državno in lokalno ravnjo. Kot lokalna davka sta uveljavljena predvsem davek od premoženja in zemljiški davek.
Dvomim, da je po polomu predloga zakona o ustanovitvi pokrajin mogoče kaj napraviti oziroma popraviti že v tem mandatnem obdobju. Pri tem ne gre za to, katero od predlaganih pokrajin črtati, temveč za odločitev, ali Slovenija potrebuje velike in močne pokrajine ali pa razdrobitev na štirinajst pokrajin, ki se jim lahko pridruži še kakšna. Če se Slovenija odloči za model velikih pokrajin, bi bilo treba temu primerno in ustrezno prilagoditi vso predlagano pokrajinsko zakonodajo. Tu je na mestu tudi opozorilo o veliki nevarnosti pokrajinizacije, pa tudi o nedorečenosti prenosov pristojnosti z upravnih enot in ministrstev na pokrajine - manjka analiza, kaj je res smotrno prenesti, v katerem delu in kako. Upravni strokovnjaki se bojijo »razsutja« po njihovem mnenju dokaj vzorno delujočega sistema upravnih enot. Hitro spreminjanje upravnega sistema je praviloma kontraproduktivno in ogroža temeljne vrednote javne uprave, kot sta na primer usmerjenost uprave k uporabnikom javnih storitev in racionalnost.
Glede na pregretost razprav in zavračanje dialoga bi bilo odločanje o celotnem paketu pokrajinske zakonodaje pametno prestaviti v naslednje mandatno obdobje.
Zakup člankov
Celoten članek je na voljo le naročnikom. Če želite zakupiti članek, je cena 4,2 EUR. S tem nakupom si zagotovite tudi enotedenski dostop do vseh ostalih zaklenjenih vsebin. Kako do tedenskega zakupa?
Pisma bralcev pošljite na naslov pisma@mladina.si. Minimalni pogoj za objavo je podpis z imenom in priimkom ter naslov. Slednji ne bo javno objavljen.