Iskanje reda v diplomaciji

»Čeprav so me v zadnjih dneh v Sloveniji, ki ji predsedujete, pogosto osebno žalili in blatili, se to pismo ne nanaša na mojo osebo,« je v odprtem pismu zapisal odhajajoči minister Dimitrij Rupel. »O sebi sam ne želim razpravljati, o meni govorijo zgodovinski in drugi viri, ocene sodobnikov in kolegov, moje knjige,« je dodal in nadaljeval, da se ne brani argumentirane kritike. »Nihče - pa naj bo minister ali predsednik - ne more uiti utemeljenim in argumentiranim sodbam.«
Rupel je pismo predsedniku Danilu Türku poslal v ponedeljek, dan pred obiskom angleške kraljice, in nekaj dni po tem, ko ga je vlada izbrala za veleposlanika na Dunaju. Poteza vlade je zelo odmevala, vlada je novo Ruplovo delovno mesto določila prav na svoji zadnji seji, na kateri je imela polna pooblastila, pojavila pa so se tudi ugibanja, ali je zaradi formalnih pogojev, o vsebinskih se večina politikov ni želela izražati, Rupel sploh primeren za veleposlanika.
Tovrstne trditve se na prvi pogled zdijo nesmiselne, Rupel je od osamosvojitve usodno oblikoval slovensko zunanjo politiko, je »prvi slovenski diplomat«, a vendar se zdi, da je njegovo imenovanje s formalnopravnega stališča sporno. Zakaj? Če poenostavimo: novi zakon za izbiro vodij diplomatskih veleposlaništev predvideva, da mora biti izbrani kandidat za bodočega veleposlanika javni uslužbenec, ki je zaposlen za nedoločen čas in ki je na ministrstvu služboval najmanj sedem let. Rupel na ministrstvu za zunanje zadeve dela že več kot ducat let, a je bil javni uslužbenec samo tri leta, v času, ko je bil veleposlanik v ZDA. Drugače je bil Rupel le politični funkcionar na politični funkciji. Na ministrstvu za zunanje zadeve pojasnjujejo, da je Ruplu status uslužbenca od leta 2000 miroval, vendar je na ministrstvu, od kar je zaposlen za nedoločen čas, skupno služboval več kot deset let, zato so ugibanja o tem, ali je lahko sploh izbran za veleposlanika, nepotrebna ... Kakorkoli že, Rupel se je še enkrat počutil napadenega in je, kot je pri njemu v navadi, odgovoril z javnim pismom. Pismo vsebinskega odgovora naslovnika ni dobilo. Türk je le izjavil, da je »takšno komuniciranje ministra za zunanje zadeve neprimerno in nedostojno«. Zato ga ni želel komentirati.
Nenavadna javna korespondenca ministra za zunanje zadeve je posledica spora med predsednikom vlade in predsednikom republike o tem, kako naj se imenujejo veleposlaniki. Ustava določa, da je ena izmed pristojnosti predsednika republike »postavljanje in odpoklicevanje veleposlanikov«. Zakon o zunanjih zadevah je v tem delu bolj natančen. »Veleposlanika postavi in odpokliče predsednik republike na predlog vlade, ki ga pripravi minister za zunanje zadeve.«
Türk je junija razglasil moratorij na imenovanje veleposlanikov, zaradi prihajajočih volitev čas naj ne bi bil najbolj primeren. A kljub temu je med uradom predsednika in izvršno vejo oblasti potekala tiha diplomacija. Morda je bila tiha, a zato žgoča, dopisovanje med uradom predsednika republike, njegovimi svetovalci in ministrstvom za zunanje zadeve razkriva, da je poleti med njimi divjala prava vojna.

Papirna vojna

Po pridobljeni dokumentaciji, ki so nam jo po uradni zahtevi izročili v uradu predsednika države, je vojna potekala nekako takole. Türkov urad je julija dobil predloge za odpoklic veleposlanikov, ki jih je vlada sprejela na svoji seji 8. junija. Šefinja kabineta predsednika republike Mojca Seliškar Toš je vlado pozvala, da naj predloge za razrešitev in odpoklic dopolnijo. »Njihova utemeljitev je podana le v enem stavku, in sicer da so za odpoklic veleposlanikov 'izpolnjeni vsi pogoji, ki jih zahteva zakon'«. Kateri so ti pogoji, formalno iz obvestila vlade ni bilo jasno, s podcenjujočim odnosom vlade do njegove vloge pri imenovanju veleposlanikov se Türk ni mogel strinjati. Predsednik pač ni, kakor so se šalili v predsedniških palači, »hodeče nalivno pero«.
Vlada je dopis iz predsednikovega urada predala ministrstvu za zunanje zadeve. Ti so izvorne informacije dopolnili in Toševi poslali dopis s seznamom desetih veleposlaništev, od koder vlada predlaga odpoklic veleposlanikov praviloma »zaradi poteka štiriletne razporeditve«. Devetim veleposlanikom je potekel mandat, v enem primeru pa si je veleposlanik svoj mandat želel končati zaradi zaposlitve na drugem delovnem mestu. To je, zaradi spora pravzaprav paradoksalno, ravno veleposlanik iz Budimpešte in nekdanji načelnik generalštaba slovenske vojske Ladislav Lipič, ki naj bi v Türkovem uradu prevzel mesto svetovalca za obrambo.
S poslanim pri Türkovih tudi v drugo niso bili zadovoljni. Tokrat je vladi pisal Erik Kerševan, predsednikov svetovalec za pravna vprašanja. Zapisal je, da je vlada po zakonu predlagatelj v postopkih odpoklica in imenovanja veleposlanikov, zato je v imenu predsednika republike pozval vlado, naj svoj predlog o odpoklicu dodatno obrazloži. »V urejeni pravni državi svoj predlog dopolnjuje vlada republike Slovenije in ne ministrstvo za zunanje zadeve, zato seveda navedenega dopisa ministrstva ne moramo priznati za vladni akt.« Kerševan, ki na ljubljanski pravni fakulteti poučuje upravno pravo, je še cinično dopisal, da obvestilo zunanjega ministrstva »štejejo za neprimeren poizkus vzpostavljanja svoje vrste 'domačnosti' v komuniciranju med najvišjimi državnimi organi in ne kot kršitev zakona in poslovnika vlade«.
V času, ko je med vlado, Mladiko in Erjavčevo potekalo jezno dopisovanje o tem, zakaj in na kakšen način naj se odpokličejo veleposlaniki, je urad predsednika republike dobival nove in nove predloge za imenovanja veleposlanikov. Za Kosovo, Veliko Britanijo, Slovaško, Nemčijo, Nizozemsko, Ukrajino. Predlogi so prihajali ne glede na to, da se postopki odpoklica zaradi Türkovega vztrajanja niso končali. In tu se skriva bistvo spora: postopki za odpoklic veleposlanikov tudi v tem trenutku sploh še niso končani, nobeden še ni odpoklican, zato je imenovanje novih veleposlanikov nemogoče!
Vendar to ni bila edina nedoslednost, ki je zmotila predsednika, tudi pri imenovanju (ne samo pri odpoklicu) vlada predsedniku ni predstavila dovolj argumentov. Kerševan je v enem izmed dopisov tako zapisal, da si želijo kopijo pogodb o zaposlitvi, veljavno odločbo o imenovanju v naziv, dokazilo, da je bil kandidat v času zaposlitve na MZZ javni uslužbenec itd. Predsednik je torej najprej želel preveriti ustrezne, z zakonom določene kriterije za izbor veleposlanika, šele potem pa naj bi odločal o primernosti. Med vlado in uradom predsednika je očitno veliko nezaupanja. »Če bo na podlagi predloženih dokazil ugotovljeno, da posamezni kandidat izpolnjuje zakonsko predpisane pogoje, bo predsednik presodil o tem, ali kandidat ustreza kriterijem, ki zagotavljajo kvaliteto ter varujejo ugled slovenske diplomacije,« je zapisal Kerševan.
In vlada? Vroči kostanj je spet podala ministrstvu za zunanje zadeve, ki je septembra v dolgem pismu, tokrat ga je podpisal minister Rupel in ne sekretar Andrej Šter, znova pojasnjevalo svojo resnico in predstavilo predloge za odpoklice. Ruplovo pismo je polno besed o tem, da so bili vsi postopki pravilno izpeljani in da je pravna osnova za odpoklic veleposlanikov konec mandata. Vendar pri Türku znova niso bili navdušeni. Kerševan je v zadnjem dopisu trmasto vztrajal, da »uradnih stališč ne more zavzemati ministrstvo za zunanje zadeva ali minister«. Za to so za predsednika brezpredmetna. Türk za zdaj še ni odpoklical desetih veleposlanikov, nekateri izmed njih pa so kljub temu že doma.

Agrema in izsiljevanja

Poleg spora o tem, kaj so popolni in kaj nepopolni argumenti, pa so Türka zmotili tudi priloženi agremaji kandidatov za veleposlanike. Agrema je zaupno privoljenje, ki ga država sprejemnica podeli veleposlaniškemu kandidatu, še preden je ta imenovan. Tako je Türkov urad dobil predlog za imenovanje Jožefa Hleba, šefa diplomatskega protokola na ministrstvu za zunanje zadeve, za veleposlanika na Kosovu. Priloženo je bilo tudi privoljenje Kosova. »Treba se je izogniti situaciji,« je napisal Kerševan, »ko se drugo državo zaprosi za agrema za kandidata, glede imenovanja katerega se predsednik sploh ni izrekel.« Niti neuradno, še manj pa uradno. Iz korespondence je razvidno, da tovrstne poteze pri predsedniku razumejo kot obliko izsiljevanja, češ, potrdite našega kandidata, saj se je država gostiteljica z njim že strinjala. Agremaji naj bi bili priloženi vsem ostalim predlogom za imenovanje veleposlanikov.
Na ministrstvu za zunanje zadeve odgovarjajo, da takšni postopki niso »zgolj dolgoletna praksa v postopku izbire veleposlanikov Slovenije«, ampak so hkrati »v skladu s temeljnimi normami mednarodnega prava«. Kot dokaz so »po pobalinsko« citirali besede »uglednega profesorja mednarodnega prava« dr. Danila Türka o tem, da mora država pred imenovanjem za veleposlanika od države gostiteljice dobiti privoljenje. Citirani del učbenika za mednarodno pravo ne pove veliko, saj dejansko ne razkriva, kdaj, v kateri fazi (ne)formalnega postopka se pridobi agrema. Zagotovo pa iz tega citata ne izhaja, da se to zgodi, še preden se ime med vrhovi oblasti uskladi.
In če že govorimo o pobalinstvu - tudi Türkova stran v svojih pisarijah citira uglednega pravnika Gregorja Viranta in njegov pogled na organiziranje javne uprave in ločene funkcije vlade in ministrstev.

Pobalinstvo?

Na prvi pogled se zdi takšno dopisovanje med državnimi organi nepotrebno, predsednik vlade, njegov minister in predsednik države bi se lahko sami dogovorili, kako izbrati najboljše veleposlanike. »Türk želi formalizirati postopek, želi podatke o imenih z vsemi referencami, z vsemi predpisi, ki na tem področju veljajo. Podrobne podatke zahteva tako pri odpoklicih kot pri imenovanjih. Morda do danes takšna praksa ni obstajala, a to ne pomeni, da naj bi bila nova napačna, predsedniku pravna norma dopušča vztrajanje pri zahtevah in mislim, da bi se morali drugi prilagoditi željam predsednika. Morda se te zahteve komu zdijo preveč proceduralne, a ravno upoštevanje procedure posredno omogoča vsebinsko presojo,« razmišlja Milan Brglez, predstojnik katedre za mednarodne odnose. »Pridobivanje agremajev je neformalni postopek, ki bi moral potekati vzporedno z iskanjem soglasja in izbiro veleposlanika v Sloveniji. Predsednik bi moral vedeti, da je država zaprosila za agrema, pred zaprosilom bi moral biti konzultiran in njegovo mnenje naj bi se tudi upoštevalo. Je pa malo nenavadno, da država pri zaprosilu za agrema drugi državi priloži življenjepis kandidata, ki pa ga predsednik republike ne dobi.«
Do sedaj je izbira veleposlanikov res potekala manj formalno. Eden od razlogov je dejstvo, da je Slovenija mlada država in da v času nastajanja diplomacije ni bilo mogoče formalizirati vseh postopkov. Tudi nekdanji predsednik Milan Kučan se je nekajkrat zapletel v spor o imenovanju veleposlanikov, v enem primeru pa ga na koncu tudi ni potrdil. Šlo je za Marcela Koprola in njegovo neuspelo kandidaturo za veleposlaništvo na Kitajskem. Koprolu je podporo za veleposlanika kasneje odrekel tudi Janez Drnovšek.

Ravnovesje moči

Naivno bi bilo verjeti, da proceduralni zaplet nima vsebinske osnove. Danilo Türk pozna večino predlaganih veleposlanikov, saj je bil tudi sam osem let v diplomaciji. Vztrajanje pri uvajanju novega reda je posledica pomanjkanja neformalnega usklajevanja o imenih kandidatov. Rupel v pismu sicer piše, da je predsedniku neformalno o imenih kandidatov poročal že devetega maja. In potem še enkrat, na začetku junija, naj bi predsednika »v telefonskem pogovoru (ko sem se mudil v Evropskem parlamentu) seznanil z dokončnim seznamom kandidatov.« Tako, malo, ob robu ... A ljudje blizu predsednika države pravijo drugače, prvo in drugo Ruplovo poročanje naj ne bi bili popolni, predstavljena naj bi bila imena, ki na koncu niso bila izbrana, kot kandidati za veleposlanike naj bi se pojavile tudi osebe, ki jih v pogovorih Rupel sploh ni omenjal. Gotovo minister v teh dveh pogovorih ni omenjal sebe, saj je kandidiral na volitvah in se boril za naklonjenost volivcev. Ker ni uspel, se je raje samopredlagal za veleposlanika na Dunaju. »Jaz bi želel, če se že začnemo pogovarjati neformalno, da se pogovarjamo o vseh stvareh, da se mi tudi vse pove, da tudi vse zvem, kar je treba zvedeti. In da se ne dogaja to, da zvem za nekatere stvari, za druge pa ne, da zvem za nekatera imena, potem pa se zgodijo spremembe. Skratka, neformalna faza mora tudi biti vodena zelo skrbno, konkretno in zlasti kompletno,« je o izbiri veleposlanikov dejal Türk v intervjuju za TV Slovenija. »V resnih postopkih mora vladati red.«
Če bi bil postopek že od začetka potekal neformalno, v trikotniku med predsednikom vlade, predsednikom republike in zunanjim ministrom, do sporov ne bi prišlo. Ker je potekal drugače, zdi se, da mimo volje predsednika države, skoraj samovoljno, nedostojno, je prišlo do blokade. »Predsednik seveda nima možnosti izbire veleposlanika, ima pa možnost zavrnitve. Po mednarodnih pravnih standardih predsednik predstavlja državo in zato je tudi logično, da lahko formalno posredno, pa tudi vsebinsko presoja, ali je predlagani veleposlanik ustrezen. Zunanje politike ne vodi niti predsednik niti vlada, vodi jo državni zbor. Treba pa je povedati, da je predsednik republike v Sloveniji voljen na neposrednih volitvah, strogo omejevanje zgolj na proceduralno vlogo se mi ne zdi smiselno. Tudi pristojnosti ameriškega predsednika so se od začetka do danes spreminjale, praksa je prinesla nove rešitve. Tudi pri nas bi se lahko, brez spremembe ustave, jasneje definiralo, kaj pravzaprav pomeni reprezentativna vloga, kakšna naj bo ta na področju zunanje politike, pa tudi na področju funkcije vrhovnega poveljnika oboroženih sil,« o položaju predsednika pri imenovanju veleposlanikov še razmišlja Brglez.

Dokončno slovo?

Kako naprej? Obstaja več možnosti. Vlada v odhajanju lahko popusti in formalistu Türku s pravega naslova pošlje prave obrazložitve. Če tega ne bo naredila, lahko to naredi nova vlada, lahko vztraja pri starih kandidatih, lahko pa sklepe o njih prekliče in predlaga nove, morda bolje »skoordinirane«. Medtem pa mora predsednik države vztrajati pri natančnejših pravilih imenovanja veleposlanikov, pravilih, ki jih poskuša vpeljati že sedaj. Če tega ne bo naredil, se bodo potrdile navedbe tistih, ki pravijo, da je bil proceduralni spor o imenovanju veleposlanikov le umeten, sprožen s političnimi motivi, z željo, da se z imenovanji čim dlje zavlačuje, saj naj bi po volitvah novi zunanji minister in nova vlada predlagala druge kandidate.
Minister Rupel svoje pismo končuje z besedami, da nima posebnih ambicij ali zahtev, da se ne poteguje za posebni položaj. »Sem pa pripravljen - kot doslej in kot sem že večkrat prisegel pred Državnim zborom - delovati v korist države, ki sem jo pomagal ustanoviti.« Rupel bi tokrat deloval v korist države, če bi se zaradi formalnih razlogov odpovedal kandidaturi za veleposlanika na Dunaju. O vsebinskih ne more govoriti, o njih ne govori samo politična biografija prvega diplomata, pač pa tudi njegova javna pisma in obtožbe. Ne nazadnje tudi njegovo zadnje pismo.