Čas za uvedbo kazenskega pregona

Revizija računskega sodišča o zadolževanju občin razkriva alarmantne podatke. Skupni dolg vseh občin se je v pičlih dveh letih povečal za več kot 60 odstotkov, namreč z 276 milijonov evrov konec leta 2006 na 453 milijonov evrov konec leta 2008. V nekaterih občinah dolg krepko presega ne le z zakonom dovoljeno mejo zadolževanja, pač pa tudi vrednost celotnega občinskega proračuna. Država je do zadolževanja občin čedalje popustljivejša, hkrati pa občine iščejo nove obvode, s katerimi bi že tako liberalno zakonodajo še dodatno izigrale.

Zakaj ste revidirali stanje zadolženosti le v desetih občinah? Zakaj ne v vseh?

> Vseh občin ni mogoče revidirati hkrati, ker jih je preprosto preveč. V Sloveniji je 210 občin, od tega jih ima 110 manj kot pet tisoč prebivalcev. Zakon ne razlikuje med velikimi, srednjimi in malimi občinami, pač pa vsem predpisuje enake obveznosti. Deset občin, ki smo jih vključili v revizijo, nismo izbrali naključno. Na podlagi evidenc o zadolženosti občin, ki smo jih pridobili z ministrstva za finance, smo ugotovili, da je najbolj kritičen severovzhodni del Slovenije. Tako smo v revizijo načrtno vključili občine Šmarje pri Jelšah, Radlje ob Dravi, Muto, Mursko Soboto, Lovrenc na Pohorju, Miklavž na Dravskem polju, Kuzmo, Štore, Gornji Grad in Gornje Petrovce. Ugotovili smo, da imajo kar tri od revidiranih občin blokiran račun, kar ni ravno značilnost poslovanja občin. Skupni dolg občin in javnega sektorja na ravni občin, torej javnih podjetij, zavodov in skladov, je konec lanskega leta znašal 453 milijonov evrov ali skoraj tri odstotke celotnega javnega dolga države. Še posebej občutno je ta dolg narasel v lanskem letu, ko se je na ravni vseh občin povečal za 109 milijonov ali za 32 odstotkov glede na leto poprej.

Ali zadolženost občin v zadnjih letih narašča?

> Nedvomno. Opazen je trend zmernega naraščanja občinskega dolga v celotnem javnem dolgu države, saj je ta z 1,8-odstotnega deleža v letu 2003 narasel na skoraj triodstotni delež v letu 2007. Ali še bolj nazorno: povprečni prebivalec Slovenije je zaradi zadolženosti občin ob koncu leta 2006 dolgoval 137 evrov, ob koncu leta 2008 pa že 222 evrov. Pa še ena zanimivost: ob koncu minulega leta je bila med revidiranimi občinami podpovprečno zadolžena le mestna občina Murska Sobota.

Katere občine so po zadolženosti rekorderke?

> Med desetimi revidiranimi občinami ima občina Gornji Petrovci daleč najvišji dolg na prebivalca, saj ta znaša 1432 evrov na osebo in je tako kar šestkrat višji od slovenskega povprečja. Zbrani podatki kažejo, da se je v lanskem letu zadolžitev vseh slovenskih občin v ožjem smislu povečala za 54 odstotkov. Skoraj polovico tega dolga je prispevala Mestna občina Ljubljana, ki je svoj dolg povečala za 48 milijonov evrov ali 114 odstotkov. S tem je MOL povečala tudi svoj delež v skupnem dolgu slovenskih občin z 22 na 30 odstotkov. Zadolžitev MOL je namreč konec lanskega leta znašala 90 milijonov evrov, zadolžitev vseh občin skupaj pa 296 milijonov evrov. Povečanje zadolžitve javnega sektorja na ravni občin je v lanskem letu znašalo samo pet milijonov evrov ali tri odstotke. Je pa v tem deležu spet najpomembnejši delež MOL, saj se je zadolžitev njenega javnega sektorja povečala za 18 milijonov evrov oziroma za tretjino. Seštevek zadolžitve tako na ravni občine kot njenega javnega sektorja razkriva, da je MOL k skupnemu povečanju zadolžitve vseh občin v lanskem letu prispevala 60-odstotni delež. K temu je treba dodati, da MOL še vedno ostaja pod predpisanim maksimalnim limitom zadolževanja. Po naši oceni je v lanskem letu izkoristila samo 60 odstotkov možnosti zadolževanja. Je pa res, da se je z letošnjim rebalansom proračuna limitu precej bolj približala.

Vsem občinam ne uspe ostati znotraj predpisanega limita ...

> Z revizijo smo ugotovili, da so v letih 2006 in 2007 predpisani limit zadolževanja prekoračile občine Gornji Petrovci, Gornji Grad in Štore, zaradi česar smo jim izrekli negativno mnenje. Pomenljiv je primer občine Štore, saj je ta svoje likvidnostne težave reševala z vedno novimi likvidnostnimi posojili. Tako je v letu 2006 sklenila 12 pogodb, v letu 2007 pa šest. Poleg tega je občina posameznim posojilom ves čas podaljševala rok odplačila dolga, zaradi česar je likvidnostni dolg postal dolgoročni. To pa že pomeni dolgoročno zadolžitev, za katero bi občina morala pridobiti soglasje ministrstva za finance, česar ni storila. Pa še nekaj skrb zbujajočih podatkov. Likvidnostni dolg občine Štore je v letu 2006 kar za 63 odstotnih točk presegel dovoljeno višino zadnjega sprejetega občinskega proračuna, v letu 2007 pa jo je presegal za 18 odstotnih točk. Občina je predpisani limit zadolžitve ob koncu leta 2006 presegla za 91,9 odstotne točke, ob koncu leta 2007 pa za 83,2 odstotne točke. Pomemben je tudi podatek o preseganju dovoljenega odplačila dolga, ki je za 34,2 odstotne točke v letu 2006 in 17,6 odstotne točke v letu 2007 presegel zakonsko dovoljeno mejo osmih odstotkov. Konec lanskega leta je bila občina Štore zadolžena kar za 3,7 milijona evrov, kar znaša milijon več kot njen celoten proračun. Odgovornost za to nosi bivši župan, ki je bil na tej funkciji od leta 1994 do 2006.

Resnici na ljubo je treba povedati, da je bil predpisani limit zadolžitve v letih 2006 in 2007 nižji, kot je danes.

> To drži. S spremembo zakonodaje v letu 2005 in nato še v letu 2008 se je povečalo dovoljeno stanje zadolžitve občin. Od lanskega leta je zadolževanje omejeno samo še z zneskom odplačila dolga v višini osmih odstotkov prihodkov občine v preteklem letu, pri čemer v te prihodke niso všteta sredstva EU, pa tudi ne transferji države za investicije in donacije. Ni torej več omejitve glede na stanje občinskega proračuna, pač pa glede na stanje odplačil. Ureditev glede zadolževanja občin je z vsako zakonodajno spremembo bolj liberalna, kar je nevarno, saj lahko vodi v dodatno povečevanje dolga občin, povzroči pa lahko tudi ''selitev'' zadolževanja z občine na pravne osebe javnega sektorja. Občine nenehno iščejo nove obvode, s pomočjo katerih bi se lahko zadolžile, ne da bi s tem kršile predpisani limit zadolžitve. Eden takšnih obvodov, ki je trenutno v modi, je ustanavljanje gospodarskih družb, ki se zadolžujejo namesto občin. Druga varianta je zadolževanje prek javno-zasebnega partnerstva, ko se občine zadolžujejo s pomočjo izvajalcev investicij. Na računskem sodišču smo zaradi nevarnosti prikritega zadolževanja že pred leti opozarjali na potrebo po spremembi zakonodaje. Pomemben premik je bil narejen leta 2005, ko so bili v dovoljeni obseg zadolžitve vključeni tudi leasingi in blagovni krediti. V reviziji smo zaznali občutno znižanje leasingov po letu 2005, kar kaže na to, da razlogi za njihovo najemanje niso bili ekonomski, pač pa je bilo to najemanje spodbujeno z dejstvom, da za leasinge ni bilo omejitev.

Se zadolževanju res ne da izogniti?

> Verjetno bi šlo tudi brez zadolževanja, vendar je vprašanje, kakšno razvojno politiko bi občina v tem primeru lahko uresničila. Teoretično bi občine sicer lahko opravljale zgolj tekoče posle. Toda to ni realno. Vsak župan pride na oblast s programom, ki ga je v predvolilni kampanji obljubil volivcem. Ta program običajno zahteva dodatna sredstva, še posebej, če je inovativen. S tega vidika je zadolževanje ena od oblik financiranja projektov, ki je pri občinah enako legitimna kot pri gospodarskih družbah. Tudi z vidika medgeneracijske pravičnosti je razporeditev stroškov neke investicije na obdobje njene življenjske dobe upravičena. Upoštevati je treba, da imajo občine za zavarovanje kreditov veliko možnosti, še zlasti če upoštevamo njihove nepremičnine.

Za katere namene se občine najpogosteje zadolžujejo?

> Večinoma se zadolžujejo za gradnjo šol, vrtcev in osnovne infrastrukture. Eden od razlogov, da se zadolžujejo za gradnjo šol, je zagotovo uvedba devetletnega šolanja. Poleg tega je treba upoštevati, da zlasti majhne občine na manj razvitih območjih niso imele zgrajenih vodovodnih in kanalizacijskih sistemov. Občine so nas med revizijo opozorile na dva žgoča problema. Prvi problem je, da država z zakonodajo spreminja standarde in pravila, finančno breme teh sprememb pa prenese na ramena občin. Tako se je z uvedbo devetletke občinam povečala potreba po širitvi, rekonstrukciji ali novogradnji osnovnih šol. Medtem so se z uvedbo brezplačnega vrtca za drugega in vsakega naslednjega otroka občinam povečali izdatki za regresiranje razlike v ceni, reševati pa bodo morale tudi prostorsko stisko, kar seveda ni zastonj. Po nekaterih navedbah naj bi občine razmišljale celo o začasni postavitvi zabojnikov. Drug problem je, da so majhne občine ob nastanku brez osnovne infrastrukture, država pa jim po njihovem mnenju iz proračuna ni zagotavljala zakonsko predpisanega deleža sofinanciranja.

So občine pred najetjem posojil dolžne preveriti, kdo od posojilodajalcev je najugodnejši?

> Seveda. Obrestna mera kot bistveni razlikovalni znak ugodnosti posojila je eden od razlogov, da je tudi pri najemu finančnih instrumentov treba izvesti postopek javnega naročila. Naj navedem primer: nakup in najem že zgrajene stavbe nista predmet javnega naročila, je pa zato predmet javnega naročila finančni instrument za plačilo tega nakupa ali najema.

Je zadolženost povezana z velikostjo občine? Se velike občine zadolžujejo bolj kot majhne?

> Gornji Petrovci, Gornji Grad in Štore, ki smo jim dali negativno mnenje, zagotovo niso največje v Sloveniji, kar daje slutiti, da je stopnja zadolženosti višja, kjer so občine bolj razdrobljene. Vsaka novoustanovljena občina se znajde pred težavno nalogo izpolnitve programov, kar za seboj nujno potegne zadolževanje ali pa zahtevno črpanje sredstev iz bruseljske blagajne, ki mu zlasti manjše občine niso kos. Nekatere občine so v resne težave spravili tudi poroštva in blagovni krediti. Občina Štore na primer ni poravnala obveznosti do gospodarske družbe, ta je svoje terjatve do občine odstopila banki, zaradi neporavnanih obveznosti pa so sledili sklepi o izvršbi. Od leta 2003 do konca leta 2007 je bilo občini Štore izdanih kar pet sklepov o izvršbi, sodba in sodna poravnava v skupni vrednosti 2,1 milijona evrov, od tega se je skoraj polovica nanašala na posle, ki jih občina ne bi smela skleniti.

Koliko sta za prezadolženost kriva klientelizem in korupcija?

> Zanimiva sta dva primera, ki ju razkriva revizija. Prvi je iz leta 2004, ko je župan občine Štore kot porok in plačnik sopodpisal posojilno pogodbo v znesku 50 milijonov nekdanjih tolarjev, ki jo je podjetje Hudournik sklenilo z Zvonom Ena Holdingom. Isti dan so pogodbene stranke podpisale pogodbo o asignaciji v znesku 50 milijonov tolarjev, s katero je občina Štore prevzela dolg Hudournika do Zvona Ena Holdinga. Ker se je občina zadolžila, ne da bi za to pridobila soglasje ministrstva za finance, je kršila zakonodajo. Zanimiv je tudi primer občine Gornji Grad, saj je ta dala kar štiri poroštva v skupnem znesku 1,2 milijona evrov podjetju Engo, katerega direktor je bil hkrati župan te občine. Da pri zadolževanju občin ne gre vedno za plemenite cilje, je razvidno tudi iz nekaterih starejših primerov, ki smo jih razkrili z revizijami po posameznih občinah. Eden takšnih primerov je bilo posredno zadolževanje mestne občine Celje prek družbe v stoodstotni občinski lasti. Občina je prodala halo Golovec, kupec te hale je še isti dan, ko je plačal kupnino občini, za isto nepremičnino sklenil pogodbo o finančnem leasingu z javnim gospodarskim zavodom za urejanje parkirišč in za gospodarjenje z javnimi objekti Celje. Obroke po tej pogodbi plačuje občina Celje, ki je pogodbo o finančnem leasingu podpisala kot porok na strani javnega gospodarskega zavoda. Pomembno pri tem je, da je šlo za obvod, ki po vsej verjetnosti ni bil namenjen neki javni koristi. Nesmiselno je namreč, da bi občina objekt prodala, nato pa bi ga prek svoje družbe odkupila nazaj. Na tožilstvo smo vložili kazensko ovadbo zaradi zlorabe uradnega položaja in pravic, a je ovadbo zavrglo in tako primer ni dobil epiloga.

Pretirano zadolževanje je še posebej problematično v času recesije, ko občine bistveno težje prodajo svoje premoženje za poplačilo dolgov.

> Kriza za zadolževanje gotovo ni najbolj ugodno obdobje, še posebej ne, če so bili dolgovi zavarovani z nepremičninami, ker te v času krize nimajo najvišje vrednosti, kar lahko ogrozi tudi že vnaprej načrtovane občinske investicije. Zaradi aktualne krize bo verjetno prišlo tako do reprogramiranja občinske politike kot dolgov. Predvsem pa je v vsakem obdobju, torej ne le v času krize, ampak tudi v času visoke gospodarske rasti, pomembno, da so najeta posojila namenjena razvojnim projektom, ne pa špekulacijam z zemljišči in drugim stvarnim premoženjem občin. Včasih se zdi, da občinam manjka vizije pri načrtovanju strategij. Je pa tudi res, da je za tako veliko število občin težko najti dovolj zares učinkovitih občinskih uprav.

Katere vire imajo občine na voljo za odplačilo dolgov? Lahko v neskončnost navijejo tiste dajatve, ki jih določajo same?

> Dajatve so omejene s predpisi. Občine ne morejo zaračunavati dajatev, ki nimajo ustrezne podlage v zakonu. Verjetno se nobena občina ne zadolži, ne da bi imela načrt za poplačilo dolgov. Poleg tega je posojila težko dobiti, če niso ustrezno zavarovana s hipotekami. Za to v prvi vrsti poskrbijo banke, ker ne morejo postati lastnice občin, tako kot lahko v primeru zapadlosti terjatev postanejo lastnice podjetij.

Logično bi bilo, da bi tisti, ki so občine s pretiranim zadolževanjem pripeljali v nezavidljiv položaj, za svoja dejanja odgovarjali. Pa je to realno pričakovati?

> Obstoječi zakon o financiranju občin ne predpisuje nobenih sankcij za tovrstno ravnanje. Pred časom sem v šali dejal, da bi bilo v prezadolženih občinah treba razmisliti o uvedbi tako imenovanih kvestur. Gre za špansko-italijanski model preventivne vloge represivnih organov, ko država pošlje sanatorja, ki prevzame upravljanje in poslovanje občine, dokler se njeni dolgovi ne sanirajo. Smisel tega modela je, da se občina čim prej izvleče iz dolgov oziroma da ne ostane leta dolgo v začaranem krogu zadolženosti. Seveda je šlo za šalo. V sistemu, ki ga imamo, so volivci edina ''kvestura'', ki presodi, ali je upravljanje z občinskimi financami dobro ali pa tako slabo, da je potrebna zamenjava občinske oblasti. Prav zaradi primerov, ko do blokad v občinah prihaja izključno po krivdi občinskih uprav, bi bilo treba razmisliti o preventivnih ukrepih. Ker v Sloveniji zaščita javnih financ ni ustrezno urejena, smo že pred časom dali pobudo, da se razmisli o kazenskem pregonu dejanj, ki škodujejo javnim financam. Danes je zasebna lastnina zaščitena veliko bolj kot javna, zaradi česar prihaja do absurdnih situacij, ko si lahko - če malo karikiram - za krajo kolesa kaznovan huje, kot če zapraviš na milijone proračunskih sredstev. Ker odkritjem ne sledi kaznovanje odgovornih, državljani izgubljajo zaupanje v učinkovitost države, njenih nadzornih institucij in posameznih vej oblasti. Hkrati pomanjkanje sankcij slabo vpliva na tiste, ki upravljajo s premoženjem, ker si to razlagajo kot igre brez meja.

Ali ministrstvo za finance z izračunom dovoljenega obsega zadolževanja uspešno uravnava zadolževanje občin? Ima pregled nad zadolženostjo občin in njihovega javnega sektorja?

> V odnosu med občinami in ministrstvom za finance smo odkrili več slabosti sistema. Ministrstvo izvaja tako imenovani upravni nadzor, v katerega niso vključena poroštva in blagovni krediti. Brez tega ni mogoče vedeti, kakšna je dejanska stopnja zadolženosti po posameznih občinah. Iz podatkov, ki so na voljo, bi bilo sicer mogoče sklepati, da nekatere občine sploh nimajo dolgov, ni pa tega mogoče z gotovostjo trditi, saj manjkajo vsaj točni podatki o blagovnih kreditih. Za pomanjkljivost podatkov so deloma krive tudi same občine, ker slabo vodijo evidence. Ponekod občinske uprave svetnikov ne obveščajo celovito, na ta način pa prikrijejo dejansko stanje zadolženosti. V poročilu smo posebej izpostavili, da v sistemu upravnega nadzora ni vseh poslov občine, ki se po zakonu štejejo v obseg zadolžitve, da so zakonska določila glede zadolžitve razpršena v treh zakonih in da so postopki za pridobivanje soglasij ministrstva za finance predpisani le za najetje dolgoročnih finančnih posojil, ne pa tudi za blagovne kredite.

Kako točne so evidence ministrstva o zadolženosti občin? Jim gre zaupati?

> V reviziji smo ugotovili, da so poslovne evidence ministrstva nepopolne in netočne. Velik problem je, da občine o svoji zadolžitvi pogosto ne poročajo popolno, podatke sporočajo na pisnih obrazcih, na ministrstvu pa jih v evidenco še vedno vnašajo ročno, zaradi česar je tveganje za napake veliko večje, poleg tega pa je takšno delo tudi zelo zamudno. Podatki, ki jih je ministrstvu za finance posredovalo za deset revidiranih občin, se denimo v letu 2006 kar za 6,7 milijona evrov razlikujejo od dejanske zadolžitve. Zato smo v priporočilih zapisali, naj ministrstvo za finance sistem poročanja podpre z računalniško aplikacijo. Vzpostaviti je treba sistem, ki bo čim bolj pregleden, hiter in natančen.

V mandatu prejšnje vlade je zunanji dolg Slovenije porasel za toliko kot v mandatih vseh prejšnjih vlad skupaj, od osamosvojitve dalje. Neto zunanji dolg, torej razlika med obveznostmi in terjatvami, je že konec lanskega leta znašal skoraj sedem milijard evrov ali petino celotnega BDP. Se Slovenija še lahko zadolžuje, ne da bi s tem povzročila kolaps javnih financ?

> Prepričan sem, da nekaj rezerve še je, kljub temu pa je treba ravnati skrajno previdno. Strinjam se z ekonomisti, ki pravijo, da virov ne gre iskati v dodatnem zadolževanju, ampak v notranjih rezervah. Skozi naše revizije ugotavljamo, da obstaja kar nekaj področij, na katerih je mogoče doseči pomembne prihranke. Eno od teh je področje zdravstva, možni pa so tudi prihranki pri gradbenih delih, in sicer tako, da se izognemo sklepanju neštetih aneksov, ki prekomerno povečujejo osnovno vrednost investicij, da se projekti izdelajo na ključ, da se dokumentacija pripravi vnaprej, da se uvede skrbnejši nadzor nad izvajanjem pogodb, morda pa tudi tako, da se na novo definirajo pogodbe, sklenjene za nedoločen čas. Ko gre za obseg javnega dolga, ne smemo pozabiti na zadolževanje Darsa in državna poroštva za avtoceste, saj smo tu zadolženi vse do leta 2050.