Vrnitev države

V svežnju vladnih reform je predvidena tudi ustanovitev nove centralne agencije, ki bi prevzela upravljanje vseh podjetij v neposredni ali posredni lasti države, torej tudi naložb Kapitalske družbe in Slovenske odškodninske družbe - paradržavnih skladov, ki po mnenju gospodarskega ministra Mateja Lahovnika v preteklosti nista vodila jasne lastniške politike. Javna agencija naj bi zaživela do konca marca 2010. Delovala bo v skladu s smernicami, ki jih bo enkrat na leto sprejela vlada, sicer pa naj bi bila od nje neodvisna. Njeno delovanje bo nadziralo računsko sodišče, direktorja pa bi na predlog predsednika države imenoval državni zbor. Tako naj bi zagotovili bolj učinkovito in domnevno politično neodvisno upravljanje naložb države. »Gre za reorganizacijo korporacijskega upravljanja državnega premoženja, ki je zdaj razmetano po različnih ministrstvih in drugih institucijah,« pravi minister za razvoj Mitja Gaspari.
Temeljna ideja tega procesa je, da koncentracija dobrih strateških naložb pri agenciji pomeni razbremenitev za državo. Prekinili naj bi preteklo prakso, ko je država poskušala deliti namensko premoženje za pokrivanje različnih obveznosti in hkrati zadržati nadzor nad temi družbami.

Tuji zgledi

Tovrstno upravljanje prek centralne agencije poznajo tudi nekatere druge evropske države. Tako je Finska leta 2007 ustanovila enoto za lastništvo, ki je centralizirana v kabinetu predsednika vlade. Enota v podjetjih izvaja lastniške funkcije v skladu s priporočili in usmeritvami kabineta za ekonomsko politiko. Cilji v podjetjih niso oblikovani samo v interesu lastniških ciljev države, temveč tudi na razvoju podjetja samega oziroma panoge. Finska politika je podjetja razdelila na strateško pomembna, v katerih se delež države ne bi spreminjal, ter na podjetja, ki so strateško manj pomembna. Podobno je v Franciji. Ta je leta 2004 ustanovila vladno agencijo za naložbe države, katere namen je natančna opredelitev vloge države kot delničarja. Agencija sodeluje pri imenovanju članov organov podjetij, sprejema strateške odločitve, pri svojem delovanju pa je povezana z različnimi ministrstvi. A tuje prakse ni mogoče nekritično prenašati v naš prostor.

Stroka z mešanimi občutki

»Izkušnje s takšnimi agencijami so tako sveže, da je težko dajati ocene, ali delujejo uspešno. To velja tudi za finski primer, saj mi kolegi iz Finske sporočajo zelo različna mnenja,« opozarja ekonomist Marko Jaklič. Previden je predsednik Združenja delodajalcev Slovenije in prvi mož Holdinga Slovenske elektrarne Borut Meh: »Za politično zrelo in odgovorno upravljanje naložb je potrebna tudi tradicija demokratičnega parlamentarizma. Te pa mi nimamo.« Najbolj skeptičen je ekonomist Jože Mencinger: »Neprestano posnemanje različnih modelov je nesmiselno. Uspešni modeli se včasih tudi prek noči izrodijo in zaidejo v krize. Pred nekaj leti so nam na primer vsiljevali irski in estonski model; od njih v krizi ni veliko ostalo.« Mencingerju se ustanavljanje novih agencij ne zdi smiselno. »Edina korist od njih je ustvarjanje novih delovnih mest. To, kar imamo, Kad, Sod in DSU, povsem zadošča. Sicer pa ne vem, čemu smo ustanovili posebno družbo za prestrukturiranje podjetij v kriznih razmerah. Kaj je ta družba doslej opravila? Zdi se, da ničesar. Mislil sem, da je namenjena reševanju podjetij v stiski, iz katerih bi z dokapitalizacijo popolnoma ali delno izrinili slabe privatne lastnike. To bi bilo smiselno. Prevzeta podjetja bi najbrž še najprej imela izgube, a bi morda preživela krizo, in bi jih bilo mogoče pozneje privatizirati. Država mora uspešnost podjetij presojati drugače kot privatni lastnik; izgube mora primerjati s socialnimi stroški zapiranja podjetij. Dokler so izgube manjše kot socialni stroški zapiranja, je podjetje smiselno obdržati.« S tezo, da je s centralnim upravljanjem mogoče zagotoviti bolj učinkovito in politično neodvisno upravljanje, se ne strinja. »Če bi to držalo, bi bil centralnoplanski sistem uspešnejši od tržnega ali samoupravno tržnega, a ni bil. Najpomembnejša dobra stran samoupravljanja in družbene lastnine je bilo prav omogočanje decentraliziranega upravljanja. Kako naj deluje posamezen sistem, je seveda odvisno od narave proizvodnje. Nasilno oziroma umetno ustvarjanje trga, kar na primer počnemo v elektrogospodarstvu z nasilno delitvijo proizvodnje, prenosa in prodaje, je lahko vsaj enako škodljivo kot centralizacija upravljanja. Koliko je upravljanje odvisno od politike, je stvar sposobnosti politike. Razni KAS-i in podobne institucije tu nič ne pomagajo, le zakrivajo dejansko dogovarjanje med vladajočo ''elito''.«
Tudi ekonomist Maks Tajnikar ne vidi potrebe po centralni agenciji. »Če bi bila državna podjetja upravljavsko podrejena ministrstvom, strategije pa bi sprejemali na ravni vlade, ne potrebujemo nobene centralne enote. Tedaj bi tudi predsednik vlade vedel, koga bodo državni nadzorniki izvolili za predsednika uprave, na primer Petrola ali NLB, in se ne bi izgovarjal, da so za to odgovorni pred zakonom sami nadzorniki.« To ne pomeni, da lahko paradržavna sklada še naprej obstajata. Nasprotno: »Kad in Sod sta organizaciji, ki ne bi smeli več obstajati. Sta zadnja ostanka tranzicije v Sloveniji. Podjetja iz njunega premoženja bi morala biti že zdavnaj privatizirana ali pa prenesena na ustrezna ministrstva, če bi se država odločila zadržati v njih državno lastnino. Financiranje denacionalizacije bi moralo biti preneseno na državni proračun, da bi vsaj vedeli, koliko nas denacionalizacija stane, privatizacijska kupnina bi morala biti že v pokojninski blagajni, zavarovalniški del Kada pa bi moral biti privatiziran ali vsaj pripojen kateri od državnih zavarovalnic. Če bi bilo tako, agencije za upravljanje ne bi potrebovali.«
Previden je tudi Jaklič. »Občutki so mešani, kot vedno, ko se uporabi pojem centralizacija. V prid ustanovitvi centralne agencije vsekakor govori dejstvo, da vlada svoje lastništvo sedaj uveljavlja nepregledno oziroma razpršeno, kar otežuje uveljavitev kakršnekoli jasne strategije. Če prav razumem, bodo na Kadu in Sodu ostale le portfeljske naložbe, vse strateške pa se selijo na novo agencijo.« Skrbi ga nizka raven slovenske politične kulture. »Vprašanje je tudi, ali bo takšna javna agencija sposobna zaposlovati najboljše in neodvisne kadre, ki bodo potrebni tako za nadzor kot tudi odločanje o posameznih strateških naložbah. Jasno je sicer, da bo treba za vsako takšno državno strateško naložbo oziroma podjetje oblikovati strategijo, ki jo bodo prej potrdili vlada oziroma pristojni ministri, vendar je včasih narava operativnega dela takšna, da potrebuje tudi neposredno, vsakodnevno komunikacijo. Ta bo verjetno otežena s prenosom na centralno agencijo. Ta pomanjkljivost se da do neke mere odpraviti, če bodo v tej agenciji uveljavili sistem dinamičnega načrtovanja, ki pa zahteva veliko organizacijsko sposobnost in ustrezno informacijsko podporo. Menim, da do marca 2010 teh razmer ne bo možno zagotoviti, kar lahko diskreditira agencijo in njeno delo že na samem začetku.« Pomembno se mu zdi zlasti vprašanje imenovanja direktorja agencije. »Verjetno bo imenovanje v parlamentu doseženo z navadno večino, kar seveda omogoča politično imenovanje v skladu z interesi koalicije. Še posebej, če bo predsednik iste opcije. Če pa ne bo, zna biti zadeva v pat poziciji, kot v primeru imenovanja članov sveta Banke Slovenije. To seveda v sistem vnaša kratkoročnost (politični mandat) in ne dolgoročnosti, ki je vezana na nacionalno strategijo, takšnih primerov pa imamo v Sloveniji že precej in vsakokratni koaliciji jemljejo veliko časa in energijo, da namesti svoje ljudi. Če sem ciničen, bo sedaj namesto tega potrebna le ena menjava, vendar bo ta oseba potrebovala kar nekaj časa, da namesti svoje ljudi po državnih podjetjih, torej nismo rešili ničesar.«
»Zdi se, da je ustanovitev centralne agencije posledica globalne finančne krize, ki je razkrila vse pomanjkljivosti in stranpoti naše dosedanje ureditve na tem področju. Agencija bo upravljala zlasti strateške naložbe države v podjetjih, večinoma gre za podjetja, ki so imela v preteklosti naravni monopol, med katere sodi tudi Telekom Slovenije,« pravi prvi mož Telekoma Bojan Dremelj. Reorganizacija se mu zdi smiselna, a le, če to pomeni, da bo država v resnici prevzela vso odgovornost za upravljanje podjetij. »Osnovno vprašanje je, kako zagotoviti resnično profesionalnost in neodvisnost agencije, da ta ne bo pod neprestanim vplivom politike.«
Pomisleke ima tudi članica uprave Gorenja Mirjana Dimc Perko. »Čeprav konkretnega vladnega predloga ne poznam, mi misel na centralno agencijo zbuja mešane občutke, saj ne zagotavlja, da odločitve agencije, kljub najboljšim namenom, ne bodo politično zaznamovane. Zelo pomembno je predvsem, kakšna bi bila struktura organov upravljanja take agencije - kako bi zagotavljali, da bodo v njej resnično od politike neodvisni, strokovno najbolj kompetentni in moralno neoporečni nadzorniki, ki bodo poskrbeli za izbor takega direktorja, ki bo visoko kompetenten in bo sledil izključno pravilom stroke, ne pa dnevne politike ali trenutnih medijskih odzivov. Poznam kar nekaj primerov, ko so bile odločitve, narejene na podlagi trenutnega medijskega pritiska, na dolgi rok izrazito napačne.«
Ekonomistu Jožetu P. Damijanu se zdi centralno upravljanje pametna rešitev. »Sedaj so naložbe države razpršene med več različnih subjektov, upravljanje na ta način pa je neučinkovito. Spomnimo se samo ''nekoordinirane'' prodaje Mercatorja brez prevzemne premije s strani Kad in Sod leta 2005 ali prodaje deleža HSE v NLB leta 2007 zaradi nepoznavanja lastniške pozicije. Centralno, učinkovito, nepolitično in transparentno upravljanje lastniških deležev države postaja izjemno pomembno prav v teh časih, ko se lastniški deleži države v gospodarstvu povečujejo.« Toda tudi on soglaša, da centralna agencija sama po sebi še ne pomeni, da bo upravljanje naložb v podjetjih v državni lasti kaj manj politično. »Prav zato je predlagana rešitev, da predstojnika centralne agencije imenuje državni zbor na predlog predsednika države, zelo dobra rešitev, ker s tem zagotavljamo, prvič, da bo izbira predstojnika bolj temeljila na strokovnosti, in drugič, da bo centralna agencija dobila večjo neodvisnost od politike po vzoru Banke Slovenije.«

Državna lastnina ni stvar preteklosti

Zamisel o centralnem upravljanju državnih naložb je danes aktualna zaradi krize. »Čeprav se je zdelo, da je državna lastnina anahronizem, stvar preteklosti, ki ji je namenjeno postopno usihanje, so prav dogodki globalne finančne krize jeseni 2008 močno spremenili razmerje med državo in gospodarstvom. Nenadoma smo se zavedeli, da trg sam brez države ne bo mogel preživeti svojih lastnih zakonitosti. Iz ust republikanskega predsednika ZDA Georgea W. Busha smo celo slišali, da ''če bi pustili, da gre sedaj trg svojo pot, bi to skoraj zagotovo pripeljalo do kaotičnega bankrota in likvidacije avtomobilske industrije''. Predsednik, ki je osem let svet prepričeval o samoregulativni moči svobodnega trga, je čez noč spremenil stališče in namenil 17 milijard dolarjev težko posojilo dvema avtomobilskima podjetjema, da bi si obstoj podaljšala za pičle tri mesece. Podobna logika je obveljala v bančništvu,« je v uvodu k smernicam OECD za korporativno upravljanje družb v državni lasti zapisal Andrej Rus, profesor korporativnega upravljanja na fakulteti za družbene vede in podpredsednik stranke Zares. Rus piše, da bo imel vzpon države kot odrešitelja svobodnih trgov za posledico povečanje državne lastnine. »Čeprav finančna kriza še zdaleč ni pri koncu, je že postalo jasno, da bo država v naslednjih desetletjih ponovno odigrala pomembno vlogo na področju gospodarstva. Ta vloga ne bo odigrana sramežljivo. V nasprotju z zadnjimi 30 leti, ko se je država v zadregi umikala iz gospodarstva zaradi teorij o državni razsipnosti, neučinkovitosti in rigidnosti, bo država v naslednjih 30 letih morala uporabiti vso svojo institucionalno avtoriteto, da bo kot porok zaupanja, ki je bilo v tako kratkem času izgubljeno na globalnih trgih, povrnila vitalnost globalnim finančnim institucijam in svetovnim trgom. Hkrati z vzponom državnega lastništva pa bo v ospredje stopila tudi tematika upravljanja državne lastnine.« Po njegovem smo v Sloveniji napačno razumeli državno lastnino. »Paternalistični odnos do upravljanja je vseboval tudi zmotno prepričanje, da državna lastnina daje strankam na oblasti lastninsko in ne zgolj upravljavskih pravic. Zato je vladalo prepričanje, da lahko vlada razpolaga z državno lastnino po lastni volji, nezadovoljna javnost pa ji mora morebitne nepravilnosti šele dokazati.« Napačno razumevanje se je še potenciralo s prenosom upravljavskih pravic z vlade na agencije in sklade. »Namesto da bi se ti zavedali, da je prišlo do prenosa fiduciarnih odgovornosti, sta se Kad in Sod kot dva od najpomembnejših državnih skladov pogosto obnašala, kot da sta nosilca lastninskih pravic. To se je pokazalo tako pri imenovanju nadzornikov kot tudi pri strateških odločitvah z zvezi s prodajo deležev, ki so pogosto odigrali ključno vlogo pri prevzemih. V številnih primerih je bilo očitno, da sklada zasledujeta bodisi svoj interes, želje interesnih skupin ali strank na oblasti, medtem ko je bil interes lastnikov državljanov postavljen v ozadje. Prodaja Mercatorja, Merkurja in številnih drugih deležev obeh skladov je bila podrejena interesom prerazporejanja moči v gospodarstvu, namesto da bi bila v celoti podrejena interesom državljanov.«
Globino nerazumevanja državne lastnine najbolj razkriva dejstvo, da je bivša vlada ob prodaji Mercatorjevih delnic s prstom pokazala na Sod in Kad, češ da za prodajo ne nosi odgovornosti vlada, temveč vodstva obeh skladov, ne da bi se zavedala, da kot fiduciar nosi polno odgovornost za razpolaganje z državno lastnino. »Nobena vlada doslej ni razvila jasne lastniške politike. V glavnem je veljalo načelo slabe vesti, da je treba državno lastnino odprodati v veličastnem umiku iz gospodarstva. Ker umik ne more nadomestiti proaktivne politike, je seveda prihajalo do škode.« Občasna svarila v dnevnem tisku so se dokaj hitro prelevila v spolitizirano debato o nacionalnem interesu in ugibanju o tem, ali je država dober ali slab gospodar. »Dilema, ali naj se država umakne iz gospodarstva ali ne, je po 18 letih napačnega iskanja preživeta. Pravo vprašanje je, kako učinkovito upravljati posamezne segmente državne lastnine, da bo država dosegla javno zastavljene cilje,« meni Rus in dodaja: »Če hoče vlada dosledno izvajati lastniško politiko, ki si jo zastavi, se mora temu ustrezno organizirati. Brez centralizacije nadzora nad upravljanjem državne lastnine nobena vlada ne more izvajati konsistentne lastniške politike.«
Eno najtežjih vprašanj je najti pravo razmerje med državno in zasebno lastnino. »Po mojem si mora vsaka država, ki temelji na evropski tradiciji, kateri je lasten bolj ali manj državni kapitalizem, zagotoviti vpliv na področjih, ki imajo v sebi elemente monopola. Prav tako si mora vsaka država zagotoviti gospodarsko strukturo, ki ji bo omogočala določeno suverenost in s tem pristojnosti v sicer združeni Evropi,« pravi Borut Meh.
Marko Jaklič je prepričan, da bo v razvitih tržnih gospodarstvih po koncu krize takšno lastništvo kratkotrajno: »V manj razvitih pa ga znajo politiki izkoristiti za opravičevanje svoje lastniške vloge v gospodarstvu. Država mora biti predvsem dober regulator na trgu, kar je običajno skregano z državnim lastništvom. Kjer se na trgu pojavljajo tako privatni kot državni subjekti, se mora država iz lastništva čim prej umakniti.« A v katerih podjetjih naj bi država sploh lastnik? »Po mojem je takšnih podjetij zelo malo. Tudi na primer Dars bi veljalo na primeren način privatizirati. K temu bodo države v prihodnjih letih silile tudi neugodne razmere v proračunih oziroma v javnem dolgu, ki si ga bodo nakopale v času gospodarske krize,« meni Jaklič in dodaja: »Država mora svojo vlogo odigrati predvsem kot regulator in spodbujevalec novega. Hkrati mora razviti tak socialni sistem, ki bo državljane aktiviral. Država v tako kompleksnem globalnem svetu ne more prevzeti glavne vloge in odgovornosti za spremembe.«
Podobno razmišlja ekonomist Aleš Ahčan. »V kriznih časih je država kot agent z najnižjim tveganjem lahko kratkoročno kupec in lastnik podjetij, vendar samo, če je pri vstopu jasno definiran tudi izstop ali odprodaja deležev po stabilizaciji razmer.« Prepričan je, da država, razen v redkih panogah, ni dober lastnik, prav tako pa nacionalni interes ali domače lastništvo še ne zagotavljata stabilnih in dobrih delovnih mest. »Te lahko zagotovi le ustrezen lastnik, ki kupi podjetje s svojim denarjem in prevzame tveganje. Dober lastnik ni ne zelen, ne rumen, ne govori nujno slovensko, ampak je tisti, ki deluje v dolgoročnem interesu podjetja.« Da bomo po koncu krize ponovno priča postopnemu umikanju države iz lastnine podjetij, je prepričan tudi Damijan: »Do umika bo prišlo, ker je država običajno učinkovita le pri kriznem reševanju podjetij, ne pa pri njihovem upravljanju v normalnih razmerah. Država pač ne more imeti vseh strokovnih služb, ki jih imajo na voljo zasebni lastniki za učinkovito upravljanje naložb na kapitalskih trgih. Tudi ni smisel države, da je lastnica gospodarskih subjektov, to smo imeli v socializmu in po drugi svetovni vojni v razvitih državah, pa se je izkazalo kot zelo neučinkovito.«
Popolnoma drugačno stališče pa ima Mencinger: »Kriza je gotovo pokazala, da še nismo prišli do ''konca zgodovine'', kar naj bi se zgodilo po propadu socialističnih držav. Fraza o umiku države iz gospodarstva se je za zdaj izpela. Dejansko je daleč od realnosti. Očitno tudi ne drži, da je država zmeraj slabši lastnik od privatnika. To še posebej drži, če so lastniki predvsem lastniki premoženja in ne lastniki družb. Pri nas smo jih ustvarili s certifikati in pidi, iz katerih so nastali naši investicijski skladi, ki so h križnim in verižnim lastništvom ustvarili slovensko različico casino kapitalizma.« Da je lahko zasebni lastnik še slabši od države, se je pokazalo že večkrat, nazadnje pri Muri. »Državni Sod je vsaj poskušal nekaj reševati, privatni NFD pa še tega ni poskušal. Res pa je, da ni imel denarja, saj je vsega zapravil za ''povečevanje premoženja'' svojih lastnikov.« Prepričan je, da se povezavi med gospodarstvom in politiko ne da izogniti. »V ZDA, ki naj bi bile najbolj tržno gospodarstvo, je ni nič manj kot pri nas, le bolj prikrita je. Gre za sposobnost oziroma nesposobnost politike. Politika v Skandinaviji je najbrž bolj sposobna kot pri nas, čeprav je delež javnega sektorja tam skoraj 60 odstotkov BDP, pri nas pa 45. Prevlada kapitala nad državo je še slabša kot prevlada države nad gospodarstvom. Najbrž je v vsaki družbi potrebna nekakšna kombinacija pravila ''en evro, en glas'' in pravila ''en človek, en glas''.«