Zloraba pod krinko prihranka

Najnovejši dokaz o zlorabi zakonodaje pod krinko prihranka javnih sredstev je razpis za nadomestno gradnjo objekta Splošne bolnišnice Celje. Prostor za nov objekt, ki bo obsegal kar 25 tisoč kvadratnih metrov bruto etažnih površin, nameravajo pridobiti z rušitvijo petih objektov ob sedanji bolnišnici. Celotna naložba je ovrednotena na 40 milijonov evrov, edino merilo za izbiro projektanta pa je najnižja cena. Čeprav gre za objekt, ki bo pomembno zaznamoval mestno središče, niso razpisali javnega arhitekturnega natečaja, pač pa projektanta iščejo kar s klasičnim javnim razpisom, pri čemer je edino merilo za oddajo naročila najnižja cena, ponujena za izdelavo projektne dokumentacije. To je razvidno iz javnega naročila, ki ga je celjska bolnišnica že sredi julija, ponovno pa v začetku novembra objavila na portalu javnih naročil. Tako ravnanje ni le v nasprotju z zakonodajo, ampak je tudi skrajno kratkovidno. Izkušnje kažejo, da izbira projektanta na podlagi najnižje cene še ne pomeni nujno cenovno najugodnejše gradnje niti kasneje nizkih stroškov vzdrževanja. »Strošek projektiranja je le majhen delež celotne investicije, po najnižji ceni pa praviloma ni mogoče izdelati kakovostne dokumentacije. Le s kakovostno zasnovo in projektiranjem in ne samo na podlagi najnižje ponujene cene je mogoče doseči prihranke pri celotni investiciji in vzdrževanju,« opozarja Darja Matjašec, komisarka za natečajno dejavnost pri Zbornici za arhitekturo in prostor Slovenije. Po mnenju zbornice bi morali javno naročilo razveljaviti, saj je v nasprotju z zakonom o graditvi objektov, zakonom o javnem naročanju ter pravilnikom o javnih natečajih za izbiro strokovno najprimernejših rešitev prostorskih ureditev in objektov. Poglejmo, zakaj.
Zakon o graditvi objektov je do decembra 2007 določal, da je javni natečaj obvezen, če je investitor gradnje država ali občina, vendar samo, če skupna vrednost investicije pri gradnji večstanovanjske stavbe, stanovanjske stavbe za posebne namene ali nestanovanjske stavbe, namenjene javni rabi, presega 400 milijonov tolarjev (1,66 milijona evrov). Ta izjema je bila v času prejšnje vlade, ko je ministrstvo za okolje in prostor vodil Janez Podobnik, iz zakona črtana, in to kljub ostremu nasprotovanju arhitekturne stroke. Od takrat velja, da je javni natečaj obvezen samo, če tako določa prostorski akt ali drug predpis. Toda prostorski akti, ki jih sprejemajo občine, večinoma ne predpisujejo javnih natečajev. Občine želijo iti čim bolj na roko investitorjem, zato skušajo umakniti vse ovire, ki bi za investitorje lahko pomenile podaljšanje gradnje in dodatne stroške. Kaj pa drug predpis, ki ga omenja zakon o graditvi objektov? Ministrstvo za okolje in prostor je leta 2004 sprejelo pravilnik o javnih natečajih, po katerem je javni natečaj obvezen, če je investitor gradnje država ali občina, vendar samo, če skupna vrednost investicije pri gradnji večstanovanjske stavbe, stanovanjske stavbe za posebne namene ali nestanovanjske stavbe, namenjene javni rabi, presega 300 milijonov tolarjev (1,25 milijona evrov). Težava je v tem, da ta pravilnik v očeh investitorjev nima niti približno takšne teže kot zakon. A pojdimo naprej. Poleg zakona o graditvi objektov in pravilnika o javnih natečajih obstaja še zakon o javnem naročanju, po katerem je javni natečaj obvezen, če je vrednost javnega naročila 137 tisoč evrov ali več. Ker je pri celjski bolnišnici vrednost celotne investicije ocenjena na 40 milijonov evrov, je jasno, da bi morali izpeljati javni arhitekturni natečaj. Zakaj ga niso? Vodstvo bolnišnice se izgovarja, da prostorski akt za območje predvidene gradnje, to je zazidalni načrt Glazija, javnega natečaja za pridobitev idejne rešitve ne predvideva. To sicer drži, vendar bi morali hkrati upoštevati zakon o javnem naročanju, ki izrecno določa, da je javni natečaj obvezen, kadar je vrednost javnega naročila 137 tisoč evrov ali več. Celjska bolnišnica oziroma ministrstvo za zdravje, naročnik gradnje, je to določilo obšlo z manevrom, ki je v posmeh pravni državi. Navaja, da »vrednost idejne zasnove ali idejnega projekta oziroma vrednost javnega naročila za idejno rešitev v okviru celotnega javnega naročila« ne dosega ali presega 137 tisoč evrov. Skratka, iz celotnega javnega naročila so izvzeli zgolj manjši del, vrednost tega pa verjetno res ne presega z zakonom določenega mejnega zneska. Da bi lažje razumeli manever, naj pojasnimo, da javno naročilo za gradnjo celjske bolnišnice obsega tri sklope nalog: izdelavo projektne dokumentacije (idejna zasnova z različicami, idejni projekt, projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja, projekt za izvedbo in projekt izvedenih del), izvedbo projektantskega nadzora in izdelavo okvirnega terminskega načrta za izvedbo gradnje ter dobavo in montažo opreme. Pri tem zgolj stroški prvega sklopa, torej izdelave projektne dokumentacije, praviloma znašajo vsaj tri do štiri odstotke celotne investicije, pri bolnišnicah pa tudi bistveno več, lahko celo šest ali sedem odstotkov. Za celjsko bolnišnico to pomeni, da bodo stroški izdelave projektne dokumentacije znašali najmanj 1,2 milijona evrov, se pravi, da že prvi sklop javnega naročila daleč presega mejo, določeno z zakonom o javnem naročanju. To pa pomeni, da bi morali razpisati javni natečaj.
Gradnja nadomestnega objekta bolnišnice v Celju sicer ni edini primer zlorabe zakonodaje. Podobno so se javnemu natečaju izognili v slovenjgraški bolnišnici. Svetla izjema je le šempetrska bolnišnica, ki je prek Zbornice za arhitekturo in prostor izpeljala javni natečaj za večji prizidek k stari bolnišnici. Zgledno pa ravnajo tudi na ministrstvu za šolstvo in šport, saj vrtce in šole praviloma gradijo po projektih, pridobljenih z javnimi natečaji. Spomnimo se, da so v zadnjem desetletju prav javni natečaji prinesli nekatere najboljše arhitekturne rešitve, na primer osnovno šolo ob Rinži v Kočevju, pokopališče Srebrniče, srednjo zdravstveno šolo v Ljubljani, Gospodarsko zbornico, naselje Mostec, srednjo ekonomsko šolo v Murski Soboti in prenovo stadiona v Mariboru. Avtorji teh projektov so dobili številne nagrade, avtor pokopališča Srebrniče prof. Aleš Vodopivec pa se je leta 2001 uvrstil celo v ožji izbor za nagrado Miesa van der Roheja. Dokaz, da javni natečaj lahko prinese dobro arhitekturno rešitev, je tudi Univerzitetni klinični center v Ljubljani, ki je bil v sedemdesetih letih zgrajen po načrtih arhitekta Stanka Kristla. Zato je še toliko bolj sporno, da se danes projektanti nekaterih najpomembnejših javnih objektov ne izbirajo na podlagi javnih natečajev. Arhitekturne rešitve za gradnjo stadiona v Stožicah, prenovo stadiona za Bežigradom, prenovo kopališča Ilirija, gradnjo novega Kolizeja in gradnjo nove Potniške postaje Ljubljana niso bile izbrane na javnih natečajih. Za večino omenjenih objektov so arhitekturni natečaji sicer bili razpisani, a niso bili javni, temveč vabljeni in tako za širšo strokovno javnost zaprti. To pa je skrajno sporno, saj žirije, ki jih imenuje naročnik, rabijo le za navidezno formalno zadovoljevanje zakonskih zahtev, pri ocenjevanju pa nista dovolj upoštevana ne javni interes ne strokovna kakovost natečajnih rešitev, temveč predvsem kratkoročni interes investitorja. Še bolj škandalozno je, da se javnim natečajem ne izogibajo le zasebni, pač pa tudi javni naročniki, torej država in občine, ki bi morale biti zgled vsem drugim investitorjem. Pogosta oblika izogibanja javnim natečajem so javno-zasebna partnerstva. Ljubljanski župan Zoran Janković je ta argument iz rokava potegnil že večkrat, tudi pri obeh stadionih in novi železniški postaji.

Več škode kot koristi

Ključno je seveda vprašanje, zakaj je ministrstvu za zdravje javni natečaj tako v napoto oziroma zakaj nanj gleda kot na nepotreben strošek, ki se mu je treba vsekakor izogniti, če ne drugače, z izigravanjem zakonodaje. Iz službe za investicije ministrstva za zdravje so sporočili, da po njihovem mnenju izvedba javnega natečaja, ko gre za bolnišnice, ni potrebna, ker večinoma ne prinaša ekonomske rešitve, ta pa je prvi pogoj za začetek investicije. »Objekti javnih zdravstvenih zavodov morajo biti ekonomsko upravičeni in racionalni. Investicije, ki so se do sedaj izvajale, tega dejstva niso upoštevale, pri tem pa nam niso bili v pomoč niti javni natečaji. Bolnišnice, ki so v domeni ministrstva za zdravje, so tehnološko zahtevni objekti s specifično vsebino, kjer je poudarek na dobro zasnovani tehnologiji objekta. Večina objektov je nadaljevanje že obstoječih zgradb bolnišnic in se kot taki povezujejo z obstoječim stanjem. Trenutno se projektiranje vrši na treh projektih: pri UKC Maribor je projekt zasnovan kot del obstoječe bolnišnice, pri SB Celje in SB Slovenj Gradec pa kot prizidek k obstoječemu objektu. Ministrstvo za zdravje s tem, ko poda razpis za projektiranje, zahteva tudi arhitekturna izhodišča, katerih osnova je obstoječa arhitektura. Novozgrajeni objekti morajo upoštevati obstoječe stanje, morajo biti ekonomsko in racionalno projektirani, s tem da je največji poudarek na tehnologiji, ki jo zahteva sodobna bolnišnica,« navajajo v službi za investicije. Neuradno pa smo izvedeli, da se je ministrstvo za zdravje javnim natečajem odreklo po fiasku z ljubljansko Pediatrično kliniko. Čeprav so kliniko gradili dobrih 16 let, stala pa je kar 98 milijonov tolarjev, ima kup napak, od tega, da so dvigala preozka, do tega, da je rampa za vozila prenizka. Projektanta (Biro 71) naj bi bili na napake sicer opozarjali, a ga menda ni bilo mogoče prepričati. Zaradi tega so se na ministrstvu odločili, da bolnišnic ne bodo več gradili v smislu arhitekturnih dosežkov. Po novem naj bi manj denarja vlagali v zidove, več pa v medicinske aparature, ker samo te rešujejo življenja. Še več. Odslej naj bi vse nove stavbe nujne medicinske pomoči v državi gradili po istem kopitu, se pravi z identično arhitekturno zasnovo, kar je absurd brez primere. Poglejmo čez mejo, v sosednjo Hrvaško. Pred kratkim so v Zagrebu zgradili novo stavbo nujne medicinske pomoči, ki je plod javnega arhitekturnega natečaja. Hrvatom še na misel ni prišlo, da bi tako pomemben mestni objekt zgradili brez javnega natečaja. Nasprotno. Prav z natečajem so prišli do izvirne arhitekturne rešitve, ki je bila tudi nagrajena. Tako dobre rešitve zagotovo ne bi bili dobili, če bi bilo edino merilo za izbiro projektanta najnižja cena. Da je logika ministrstva za zdravje zgrešena, opozarja tudi Andrej Hrausky, predsednik Društva arhitektov Ljubljane: »V zakonu o javnih naročilih piše, da morajo biti sredstva davkoplačevalcev smotrno uporabljena. Pod tem, v primeru arhitekturnega načrtovanja, vsi razumejo le najnižjo ceno, a pri nabavi službenih avtomobilov, patrij in podobnega ni vedno tako. Državni uradniki razumejo natečaj kot nepotreben strošek in se ne zavedajo, da je ravno dober projekt podlaga za smotrno načrtovanje objektov. Pri tem je cena projekta, ki znaša le nekaj odstotkov vrednosti celotne investicije, zanemarljiva glede na škodo, ki lahko nastane s slabim in nepremišljenim projektom. O tem vsak dan beremo v časopisih, tudi v zvezi z gradnjo zdravstvenih objektov,« opozarja Hrausky. »Arhitekturno projektiranje ne pozna receptov in enostranskih odgovorov, pač pa je vsaka rešitev kompromis neke naloge na neki lokaciji. Pri tem ne obstaja le ena rešitev. Zato je zelo pomembno, da se pri izbiri prave rešitve pretehta več različnih zasnov. Na splošno velja, da je arhitekturni natečaj najprimernejši način za izbiro pravega načrta in projektanta. Z vstopom v EU se še dodatno poudarja demokratičnost postopka, pri katerem lahko sodelujejo vsi za to strokovno usposobljeni projektanti.« Pri razpisu za celjsko bolnišnico gre po njegovem mnenju za poseben primer, saj razpisovalec zahteva številne reference, jamstva in zavarovanja, od jamstva za resnost ponudbe v višini 50 tisoč evrov, zavezujoče izjave banke za jamstvo v višini desetih odstotkov pogodbenega zneska ob pridobitvi posla do zavarovalne police za pol milijona evrov. Kljub vsem omenjenim zahtevam pa nazadnje odloči le najnižja cena projekta. »To so pogoji, ki ne vodijo h kakovostnemu projektu, ki bi bil dovolj premišljen, da bi bila proračunska sredstva smotrno porabljena.« Skrb zbujajoče se mu zdi še nekaj: »Na splošno opažamo, da investitorji investicije zavestno prikazujejo nerealno nizko, saj si z nižjimi investicijami skušajo pridobiti naklonjenost ministrstev, ki odločajo, katero bolnišnico, šolo ali gledališče bodo podprli pri delitvi proračuna. Politika pa bi najraje z denarjem za eno bolnišnico ali šolo zgradila vsaj dve. Ko za predvideni denar objekta ni mogoče zgraditi, se spori končajo s podpisovanjem aneksov, ki so sicer načeloma prepovedani, končne cene pa so po takšnem krpanju projektov nesmotrno visoke. V teh razmerah je izbira najcenejšega ponudnika žal le pesek v oči zavedene javnosti.«

Ignoriranje stroke

Manever, ki so ga uporabili pri celjski bolnišnici, ni edini način, kako se izogniti javnim natečajem. Nekateri naročniki se javnim natečajem izognejo tako, da projektno dokumentacijo razkosajo med več javnih naročil, s čimer zadostijo črki zakona, saj vrednost posameznega naročila ne presega 137 tisoč evrov. Takšne zlorabe bi bilo mogoče preprečiti z novelo zakona o javnem naročanju, ki jo prav zdaj pripravljajo na ministrstvu za finance. V Zbornici za arhitekturo in prostor so zato že avgusta pripravili osem strani dolg seznam pripomb in ga poslali generalni direktorici direktorata za notranji trg na ministrstvu za finance Andreji Kert ter generalnemu direktorju direktorata za prostor na ministrstvu za okolje in prostor Mitji Pavlihi. V pripombah so izrecno navedli, da se pri javnih naročilih, ki se nanašajo na investicijsko gradnjo, ceni ne sme dati prednost pred kakovostjo, naročniku pa se mora omogočiti naročanje kakovostnejših gradenj in storitev. Toda niti ena sama pripomba zbornice ni bila upoštevana! Kot da bi imeli opravka z Butalci, ki ne razumejo, da arhitekturnih projektov ni mogoče kupovati tako, kakor da kupujemo toaletni papir. Pa še en primer: pravilnik o javnih natečajih iz leta 2004 je tako zastarel, da bi ga morali takoj nadomestiti z novim. Na ministrstvu za okolje in prostor nov pravilnik napovedujejo že nekaj časa, a se je ustavilo pri ustanovitvi delovne skupine, saj ministrstvo za finance zavlačuje z imenovanjem svojega kandidata.
Nekateri člani zbornice menijo, da bi bila edina prava rešitev ponovna sprememba zakona o gradnji objektov, se pravi, da bi vanj znova vnesli določbo o obveznem javnem natečaju za javne naročnike, če vrednost investicije presega neki znesek. Drugi, med njimi tudi Darja Matjašec, pa menijo, da je upanje v takšno spremembo zakona jalovo, saj med poslanci državnega zbora ne bo mogoče dobiti zadostne podpore. Kar precej poslancev je hkrati tudi županov, tem pa ni do tega, da bi javni natečaji postali redna praksa, ker se bojijo, da bi tako odgnali investitorje. Zato bi bilo po mnenju Matjaščeve najpreprosteje, da bi vprašanje javnih natečajev rešili z novim pravilnikom, saj tega ne potrjuje državni zbor, pač pa ga sprejme pristojni minister, torej minister za okolje in prostor. Aleš Prijon, komisar za zakonodajo pri Zbornici za arhitekturo in prostor, se sicer strinja, da je nov pravilnik nujen, a vztraja, da je hkrati nujna tudi sprememba zakonodaje: »Politična dolžnost sedanje koalicije je, da popravi najbolj grobe posege v zakonodajo, ki si jih je privoščila prejšnja vlada. Posebej spremembe zakonodaje, ki so povzročile, da se na račun javnega interesa investicije lahko izvajajo pod mizo, z vnaprej izbranimi izvajalci.«
Veliko investitorjev javnim natečajem nasprotuje, ker v njih vidijo izgubo časa in denarja. To deloma drži. Javni natečaji niso poceni. Če se na natečaj, ki ga pripravi Zbornica za arhitekturo in prostor, prijavi trideset arhitekturnih birojev in če se vsakemu povrnejo stroški v višini tisoč evrov, to pomeni 30.000 evrov stroškov, pri čemer v to sploh še niso všteti nagrade, priznanja, stroški ocenjevalne komisije in stroški organizacije. »Nujno je, da se celoten sistem javnih natečajev v Sloveniji korenito spremeni po zgledu zahodnoevropskih držav,« meni Matjaščeva. V tujini javne natečaje praviloma izvajajo v dveh stopnjah. Na prvi je natečaj odprt za vse, se pravi, da se nanj lahko prijavi vsak, od arhitekturnega biroja do gospodinje, pri čemer se od natečajnikov ne zahtevajo tako podrobne rešitve kot v Sloveniji, saj natečajna naloga zajema le kratko predstavitev idejne rešitve. Nato strokovna žirija izmed prispelih predlogov izbere pet ali šest najboljših in njihove avtorje povabi k izdelavi podrobnejših rešitev; te so po stopnji obdelave primerljive s temi, ki jih pri nas obdelujejo vsi natečajniki. Šele na drugi stopnji žirija izbere zmagovalca in ga tudi nagradi. To pomeni, da se na prvi stopnji nobenemu od udeležencev ne povrnejo stroški, ki so jih imeli z natečajem, pač pa se odškodnina izplača samo petim ali šestim udeležencem, ki se uvrstijo v drugi krog. Tak sistem je smiseln iz dveh razlogov: ker je cenejši za naročnika, hkrati pa enostavnejši za projektante, saj jim ni treba več mesecev pripravljati podrobnejših rešitev, ne da bi vedeli, ali bodo nazadnje izbrani. Vprašanje je le, ali je tako res mogoče priti do najboljših arhitekturnih rešitev, kajti še tako izkušeno žirijo lahko zavede grafično dobro predstavljena idejna zasnova, ki prikrije pomanjkljivosti projekta. A tudi to vprašanje je vsaj delno rešljivo tako, da se na prvi stopnji natečaja od natečajnikov zahteva uporaba enotne grafike. Tak sistem so na primer uporabili pri javnem natečaju za ureditev spominskega parka na območju nekdanjega World Trade Centra v New Yorku.