Trgovanje za vsako ceno

Podnebni vrh v Koebenhavnu (pričakovano) ni prinesel tako želenega pravno zavezujočega globalnega dogovora o zmanjševanju izpustov toplogrednih plinov. Svetovni voditelji so se dogovrili le, da je potrebno preprečiti dvig svetovne temperature za več kot 2 stopinji Celzija, na morebitni dogovor, ki bi opredeljeval tudi številčne srednjeročne ter dolgoročne zaveze posameznih držav za zmanjšanje izpustov in pa mehanizme, s katerimi naj bi to dosegli, pa bo verjetno treba počakati vsaj do konca prihodnjega leta. Ne glede na to se bodo seveda prizadevanja razvitejših držav za zmanjševanje izpustov nadaljevala, kratkoročno že zaradi zavez iz Kjotskega protokola. Eden osrednjih mehanizmov za zmanjševanje izpustov pa naj bi (p)ostalo trgovanje z emisijskimi pravicami.
Zamisel o trgovanju je bila v kjotski sporazum vključena na zahtevo ZDA (te sporazuma nato niso izvajale). Ključna zamisel je bila, da državam zmanjšanja, za katerega so se zavezale, ni treba nujno doseči doma, z domačimi ukrepi, temveč lahko manjkajoče zmanjšanje izpustov kupijo od drugih držav. Tako naj bi poskrbeli za to, da se bodo izpusti najprej in najbolj zmanjšali tam, kjer je to najceneje. V kjotskem sporazumu sta za trgovanje predvideni dve obliki. Prva in najbolj znana je tako imenovani način cap & trade, pri katerem vnaprej določeni regulator postavi zgornjo mejo izpustov in emisijske pravice razdeli subjektom, vključenim v shemo. To omogoča, da so tisti, ki so pri doseganju ciljev uspešni oziroma postavljene cilje celo presežejo, nagrajeni s tem, da odvečne emisijske pravice lahko prodajo tistim, ki so pri uresničevanju svojih zavez manj uspešni. Druga oblika je tako imenovani offsetting, ki razvitim državam omogoča, da namesto prizadevanj za zmanjšanje izpustov doma vlagajo v zmanjšanje v drugih državah in si tako pridobijo dodatne pravice do domačih izpustov. Tak sistem utemeljujejo na tem, da so podnebne spremembe svetovni problem in da je povsem vseeno, kje se izpusti zmanjšajo. Hkrati naj bi tovrstne investicije prispevale k hitrejšemu prenosu čistejših tehnologij v države v razvoju. A kot bomo videli v nadaljevanju, je dozdajšnje delovanje sistema razkrilo velikanske luknje in možnosti zlorab, ki ogrožajo kredibilnost sistema in učinkovitost pri doseganju namena.
Kjotski protokol je bil že v temeljih zastavljen tako, da kakšnega večjega zmanjšanja svetovnih izpustov ni bilo mogoče pričakovati. Pravzaprav so svetovni izpusti od podpisa sporazuma leta 1997 narasli za 20 odstotkov. Izključenost ZDA, Kitajske in Avstralije je seveda zgodba zase. Države, ki so se zavezale, da bodo izpuste zmanjšale, pa so si za izhodiščna leta izbrale obdobje zloma komunizma. To pomeni, da tako rekoč nobeni nekdanji komunistični vzhodnoevropski državi (razen Sloveniji) za izpolnitev zaveze o zmanjšanju izpustov za 8 odstotkov do leta 2012 v primerjavi z izhodiščnim letom ne bo treba niti migniti s prstom, saj je za precej večje zmanjšanje poskrbel propad njihove težke industrije po padcu železne zavese. Zahodne države lahko tako brez težav še naprej povečujejo izpuste in hkrati računajo na nakup poceni emisijskih pravic iz vzhodnoevropskih držav. Nekatere zahodne države so sicer res zmanjšale izpuste v primerjavi z izhodiščnim letom, a je zelo verjetno, da bi se to z nadomeščanjem premoga s plinom tako ali tako zgodilo. Španija pa je, na primer, izpuste v primerjavi z izhodiščnim letom povečala za več kot 50 odstotkov.

Evropski polom

Evropska unija je v odgovor na izstop ZDA iz kjotskega protokola šla še korak naprej in oblikovala notranji sistem trgovanja z emisijami (EU ETS), ki je daleč največji na svetu, saj po obsegu zajema 67, po vrednosti pa kar 81 odstotkov celotnega svetovnega emisijskega trga. V ETS je vključenih približno 11 tisoč največjih onesnaževalcev, kot so termoelektrarne, železarne in cementarne, ki so vir približno polovice izpustov toplogrednih plinov na območju EU in približno 8 odstotkov svetovnih izpustov. Vsako leto ti onesnaževalci od držav dobijo določeno število emisijskih kuponov. Če izpuste, dovoljene z dodeljenimi kuponi, presežejo, jih morajo odkupiti od tistih, ki so jim kuponi zaradi manjših izpustov ostali. A tudi v tem primeru sistem ne deluje ravno tako, kot bi si želeli.
Prvo trgovalno obdobje v EU ETS med letoma 2005 in 2007 je bilo popolna polomija. Države so onesnaževalcem razdelile preveč kuponov, za 2 odstotka več od dejanskih izpustov v tem obdobju, zato ni čudno, da se je emisijski trg proti koncu trgovalnega obdobja sesedel, ko se je vrednost emisijskih kuponov zaradi prevelike ponudbe zmanjšala tako rekoč na nič. Dodatna nelogičnost v sistemu je bila razdeljevanje emisijskih kuponov glede na zgodovinske izpuste, to pomeni, da so bili največji onesnaževalci nagrajeni z največ kuponi. »Nekatera podjetja so bila tako napredna, da so že pred uvedbo sheme veliko vlagala v ekologijo, v očiščenje proizvodnje, pa so bila pri razdeljevanju kuponov kaznovana, ker so se očistila že prej,« pravi Aleksandra Murks, ki se je s trgovanjem ukvarjala v Talumu.
Poleg tega je sistem omogočil bajne zaslužke velikim energetskim družbam. Evropski voditelji so se odločili, da bodo do energetskih družb pri razdeljevanju kuponov strožji, saj pri njih ni nikakršne možnosti preselitve proizvodnje v države z nižjimi okoljskimi standardi, poleg tega najlaže prenesejo stroške nakupa kuponov na končne uporabnike, ne da bi pri tem ogrozile svojo konkurenčnost. Energetske družbe so to vzele na znanje in skladno s pričakovanimi stroški nakupa emisijskih kuponov zvišale ceno električne energije. Jasno, ko se je cena emisijskih kuponov zlomila in pristala pri ničli, cen niso znižale in so bile tako deležne ekscesnih dobičkov, znanih kot »windfall profits«. Samo štiri največje nemške energetske družbe naj bi bile tako v treh letih zaslužile dodatnih 6 do 8 milijard evrov.
Vsi po vrsti priznavajo, da je bilo prvo trgovalno obdobje znotraj EU ETS neuspešno, kar zadeva zmanjševanje izpustov. »Menim, da se začetne bolezni niso pojavljale zato, ker bi bil sistem zgrešen, temveč zato, ker so ga napačno uporabljali,« pravi državni sekretar na ministrstvu za okolje Zoran Kus. Novo trgovalno obdobje od leta 2008 do 2012 naj bi napake iz prvega obdobja že vzelo v zakup. »Sistem se je začel vzpostavljati z letom 2008. Pri novih alokacijskih načrtih so bile države že manj radodarne, ker so previsoke alokacije ogrožale kjotske cilje.«
A tokrat je smele načrte prekrižala gospodarska kriza. Države so število razdeljenih kuponov za drugo trgovalno obdobje določale na podlagi projekcije približno dveodstotne gospodarske rasti. Glede na nekajodstotni padec gospodarstva to spet pomeni, da številnim onesnaževalcem kuponi ostajajo in da kakšne velike potrebe po prilagajanju ni. Leta 2008 so odvečni kuponi ostali več kot polovici podjetij, vključenih v shemo, največje darilo v obliki emisijskih kuponov pa so dobile jeklarske družbe, ki so zaradi zmanjšanja povpraševanja ustavljale proizvodnjo, a to na število dodeljenih kuponov ni vplivalo. Cena emisijskega kupona (ki dovoljuje izpust tone CO2) se je z 31 evrov znižala na 8 evrov. Do danes se je zvišala zgolj na približno 15 evrov. »Bistveni namen EU ETS je spodbuda za prestrukturiranje energetskega sektorja, za uvajanje čistejših tehnologij, a da bi se to zgodilo, bi morala biti cena emisij dovolj visoka in stabilna. Za začetek bi zadoščalo 40 evrov, preboj pa bi se zgodil šele pri približno 80 evrih,« pravi predstavnica Greenpeacea v Sloveniji Nina Štros.
Večjo stabilnost cene kuponov naj bi zagotovili z možnostjo shranjevanja kuponov za prihodnje trgovalno obdobje 2013-2020. Leta 2007 se je trg zlomil zaradi presežka kuponov, ki so s koncem leta zapadli in so v naslednjem obdobju neuporabni. Z možnostjo prenašanja kuponov naj se to, vsaj v tako izraziti obliki, ne bi ponovilo. Konec leta 2012 naj bi bila cena kupona po pričakovanjih približno 30 evrov.
Po letu 2012 bo zaživela popravljena evropska direktiva o trgovanju, ki naj bi vključevala tudi več sektorjev. Do takrat so, z nekaterimi izjemami, emisijski kuponi še zastonj. V zdajšnjem obdobju so se le nekatere države odločile, da bodo okoli 5 odstotkov kuponov prodale na dražbah in se tako učile. Tudi Slovenija je možnost prodaje dela kuponov zapisala v zakon o varstvu okolja, a je potem ni izrabila. Od leta 2013 bo večina trgovalnih sektorjev morala kupiti 20 odstotkov kuponov (do leta 2020 bo delež narasel na 80 odstotkov, do leta 2027 pa na 100 odstotkov), preostale bodo dobili zastonj. Izjema je energetski sektor, kjer bo že z letom 2013 treba kupiti vse kupone. »Sistem bo iz leta v leto boljši, pomanjkljivosti bodo odpravljene, presežka kuponov niti po naključju ne bo več, države pa ne bodo mogle biti darežljive, ker bo pristojnost razdeljevanja kuponov prešla na evropsko komisijo,« je prepričan Zoran Kus.

Priložnost za bajne dobičke

Trgovanje z emisijskimi kuponi, kot smo omenili na začetku, ni edini mehanizem za zmanjševanje izpustov. Znotraj fleksibilnih ukrepov, ki jih predvideva kjotski protokol, so poleg trgovanja pomembni predvsem tako imenovani »mehanizmi čistega razvoja« (Clean development mechanism oz. CDM), ki sodijo v okvir offsetinga, torej zmanjševanja izpustov v državah v razvoju namesto doma. V obdobju 2008-2012 so mehanizmi CDM vključeni tudi v evropsko trgovalno shemo.
Kaj je CDM? Če podjetje v eni od držav v razvoju z naložbo v očiščenje tehnologije poskrbi za preprečitev izpustov, ki bi jih sicer v tej državi proizvedli, za to dobi predvidenemu zmanjšanju ustrezno število emisijskih kreditov (Certified Emission Unit oz. CER), te pa lahko unovči za upoštevanje domačih emisijskih omejitev ali pa jih proda na trgu. Krediti CDM dejansko ne pomenijo zmanjšanja izpustov, saj pridobljeni krediti omogočajo večje izpuste drugje.
Ključni pogoj za priznavanje emisijskih kreditov iz mehanizma CDM je načelo »dodatnosti«, torej da je investicija poskrbela za zmanjšanje izpustov, ki ga sicer ne bi bilo. A dejansko stanje je pogosto drugačno. Obstajajo številni primeri, ko so podjetja CDM prijavila, ko je bil projekt že v gradnji. Težko je verjeti, da takega projekta tudi brez odobritve kreditov CDM ne bi izpeljali.
Teorija, da bo emisijski trg najprej poskrbel za izvedbo stroškovno najcenejših ukrepov, dobi s CDM novo razsežnost. V kjotski protokol so poleg ogljikovega dioksida vključeni še nekateri drugi toplogredni plini, na primer metan in dušikov oksid. Velik delež emisijskih kreditov CDM tako na primer izvira iz manjših tehnoloških sprememb, s katerimi so v tovarnah za proizvodnjo plinov za hladilnike zmanjšali izpuste hidrofluorokarbonov (HFC). Spremembe, ki bi skupaj stale približno 100 milijonov dolarjev, naj bi do leta 2012 investitorjem prinesle 4,7 milijarde evrov emisijskih kreditov. Skratka, postalo je donosno postaviti zelo umazano tovarno, jo z minimalnimi stroški »očistiti« in požeti ogromne dobičke. Po nekaterih raziskavah naj bi ta zanka dejansko pospešila izpuste teh plinov, saj tako lahkega zaslužka zlepa ne najdete. Znan je tudi primer francoske kemične multinacionalke Rhodia. Investicija v višini 15 milijonov evrov v zajemanje dušikovega oksida (toplogrednega plina, 300-krat nevarnejšega od CO2) v tovarni v Južni Koreji naj bi ji prinesla za milijardo evrov emisijskih kreditov v okviru CDM. Nina Štros navaja še en zanimiv primer: »Najbolj ironičen je primer plantaž palm za pridobivanje palmovega olja. Tak projekt sodi v CDM. Posekajo tropski gozd, zasadijo palme in zato dobijo kredite, naredili pa so dodatno okoljsko škodo.«
Kot rečeno, so krediti, pridobljeni s CDM, v trgovalnem obdobju 2008-2012 vključeni v evropsko trgovalno shemo. Čeprav imajo podjetja nekatere omejitve glede deleža kuponov CDM, ki jih lahko porabijo za pokrivanje svojih obveznosti, je posledica njihove vključitve v sistem, da skupna količina kuponov na trgu presega mejo, določeno z državnimi alokacijskimi načrti, to pa vsem vključenim podjetjem skupaj omogoča izpolnjevanje obveznosti brez predvidenega znižanja domačih izpustov.

Nevarnost novega balona

Letna višina transakcij na evropskem emisijskem trgu se je od leta 2005, ko je znašala približno 6 milijard evrov, do leta 2009 zvišala že na več kot 80 milijard. Po nekaterih napovedih bi utegnil emisijski trg v prihodnjem desetletju ali dveh po obsegu celo preseči naftni trg. A rast trga pomeni tudi priložnost za špekulante, to pa utegne prej ali slej voditi v napihovanje trga in še predobro znane posledice. O tem zgovorno priča to, da se s trgovanjem že ukvarjajo vse največje svetovne banke, tudi banki Goldman Sachs in JP Morgan. Kot pravi ekonomist dr. Aviel Verbruggen, profesor na Univerzi v Antwerpnu, več kot 80 odstotkov poslov na evropskem emisijskem trgu opravijo špekulanti. Po mnenju ekonomista dr. Bogomirja Kovača nas borzno trgovanje z emisijami vodi v negotovost, ki je lastna finančnim trgom. »Napihovanje balona je realna nevarnost, ki ob tej dinamiki rasti in evforiji samo povečuje pričakovanja in z 'zeleno izhodno strategijo' iz svetovne krize ustvarja vse možnosti za realokacijo 'finančnega balona' v borzni balon emisijskih dovoljenj in nov zlom na trgu emisij, kar bo povzročilo nov val finančnih in ekonomskih zlomov tudi drugod. Pričakovati je, da bi se to lahko zgodilo nekako po letu 2015, torej v obdobju 2017-2020.«
Drugi problem, ki se pojavi s širitvijo trga, pa so s trgovanjem povezane finančne malverzacije. Nedavno je Europol opozoril, da je v minulih 18 mesecih med trgovanjem z izpusti v okviru ETS poniknilo za približno 5 milijard evrov, ki bi se morali steči na račune davčnih uradov v posameznih državah. Menijo, da so se v nekaterih državah nepravilnosti pojavljale kar pri 90 odstotkih transakcij. Način prevare je dobro znan. Gre za tako imenovane »missing traderje«. Ker so čezmejni posli znotraj EU oproščeni davka na dodano vrednost, majhno podjetje kupi večjo količino emisijskih kuponov od tujega partnerja brez plačila DDV. To količino nato proda domačemu kupcu in mu zaračuna tudi DDV. S tem je podjetje ustvarilo dobiček v višini davka. Preden bi podjetje ta davek plačalo davčni upravi, že izgine. Kupec emisijskih kuponov od davčne uprave zahteva povrnitev plačanega davka. Ko ga dobi, pogosto tudi sam izgine. »Te kriminalne dejavnosti ogrožajo kredibilnost evropskega sistema za trgovanje z emisijami, hkrati pa povzročajo izgubo precejšnjih davčnih prihodkov,« opozarja direktor Europola Rob Wainwright. Na slovenski Davčni upravi so nam povedali, da so bili že sredi letošnjega leta opozorjeni na možne goljufije na tem področju. Za zdaj v okviru nadzora pridobljene podatke še analizirajo, zato o morebitnih zlorabah v Sloveniji še ne morejo govoriti. »Na podlagi hitrega pregleda podatkov lahko posredujemo le informacijo o tem, da gre za relativno majhen obseg transakcij v primerjavi s številkami, ki jih navaja Europol in s tem posledično tudi manjše tveganje glede morebitnih utaj davkov.«

Za in proti

Je torej kljub vsem opisanim luknjam v sistemu trgovanja z izpusti to še vedno smiseln mehanizem za boj proti podnebnim spremembam? »To je sistem, ki je bil politično sprejemljiv, prav tako pa v času, ko so ga uvajali, druge možnosti še niso bile dovolj razdelane. Izhaja iz neoliberalističnega pristopa, kot tržni mehanizem, ki bo reševal težave. Ampak pri podnebnih politikah je to zelo težko, ker trenutno povečuje stroške realizacije podnebnih politik,« meni Nina Štros. Po mnenju dr. Bogomirja Kovača je med izbirami, kot so fizične omejitve izpustov in obdavčevanje, uporaba trgovanja z izpusti navidezno učinkovita metoda. Pomeni povezavo tržnih mehanizmov in državne regulacije. Količine dovoljenj so fiksirane, spreminjajo pa se cene. Tveganja so prenesena z nadzornih organov na same onesnaževalce. Vse to naj bi vsaj teoretično zagotavljalo največjo fleksibilnost sistema, racionalnost glede prilagajanja in najnižje stroške. Težave pa so, pravi Kovač, v podrobnostih in sistemskih protislovjih. »Po nekaj letih vidimo, da je to bolj papirna kot realno učinkovita metoda, prav tako vidimo, da nekateri učinki, mehanizmi, instrumenti in institucije financializacije celotnega trgovanja s pravicami lahko vodijo do podobnih posledic, kot smo jih doživeli s finančnim sistemom in sedanjo krizo. Gre torej za formalno elegantno, toda dejansko tvegano metodo zajemanja ekoloških stroškov in omejevanja škode zaradi izpustov toplogrednih plinov.« Dr. Aviel Verbruggen napake na resničnem emisijskem trgu primerja z napakami v resničnem socializmu v primerjavi z Marxovim idealom. »Ni dokazov, da bi evropska trgovalna shema pripomogla h kakršnemukoli občutnemu zmanjšanju emisij v Evropi. Industrija se zaveda problema podnebnih sprememb in se pripravlja na zmanjšanje izpustov. Vendar evropska shema ta proces kvečjemu zavira, saj je sistem doslej nagrajeval tiste, ki zaostajajo, in kaznoval napredne.«
Državni sekretar Zoran Kus pa še vedno verjame v sistem, čeprav je bil nad novico o davčnih prevarah »zelo negativno presenečen«. Prepričan je, da so nekatere kritike tudi posledica prizadevanj nekaterih industrijskih panog, da shema ne bi zaživela, ker zanje pomeni dodaten strošek. »Če bi bil sistem na trhlih nogah in če se ne bi pokazala možnost, da se bo razvilo nekaj pozitivnega, se ga ne bi več oprijemali. Saj nočemo vztrajati za vsako ceno.« Tudi dr. Andreja Urbančič iz Centra za energetsko učinkovitost na Institutu Jožefa Stefana meni, da je trgovanje z izpusti zelo smiseln instrument, ki omogoča stroškovno učinkovito uresničevanje okoljskih ciljev. »Nikakor pa ne smemo od samega trgovanja z emisijami pričakovati velikih razvojnih učinkov, da bi trgovanje samo zadostovalo za usmerjanje razvoja v nizkoogljično družbo. Trgovanje nekoliko popravi konkurenčnost nizkoogljičnih tehnologij in poslabša konkurenčnost fosilnih goriv. Za doseganje razvojnih učinkov bodo potrebni dodatni, bolj usmerjeni instrumenti.«

Alternativa

Kot morebitna alternativa sistemu trgovanja z emisijami se omenja predvsem možnost uvedbe svetovnega davka na ogljik (t. i. carbon tax). Pred koebenhavnskim vrhom naj bi se nekatere države celo bolj nagibale v to smer. Kot pravi Zoran Kus, je to precej preprostejša in bolj transparentna možnost, »nima pa tržnega mehanizma, ki omogoča največji učinek za najnižjo ceno«. Zelo pomemben vidik je tudi pregovorna nepriljubljenost uvajanja novih davkov. »Marsikateri ekonomist se bolj zavzema za obdavčenje, ki je preprostejše in preglednejše, vendar se novih davkov politika boji kot hudič križa,« pravi strokovnjak za energetiko in nekdanji minister Mihael Tomšič. Dr. Bogomir Kovač pa vseeno pričakuje, da bo davek v prihodnosti zamenjal trgovanje. »Če smo pri trgih fiksirali količine emisijskih dovoljenj in pustili, da se svobodno gibljejo cene, pri davkih dejansko fiksiramo cene in se prilagajamo s količinami. To je bolj obvladljiv in predvsem manj volatilen način. Tudi finančno krizo danes rešujemo s fiskalnimi ukrepi in menim, da bomo leta 2020 imeli svetovni davek, nekakšen Tobinov davek s finančnega področja, ki bo deloval na področju izpustov.«
Prihodnost trgovanja bo v veliki meri odvisna tudi od uvajanja trgovalnih shem v drugih državah. Ameriški podnebni zakon, ki za zdaj stoji v senatu, predvideva tako rešitev. Njegovo sprejetje bi ogljičnemu trgu dalo velikanski pospešek. Evropska unija si želi, da bi svoj sistem ETS do leta 2015 razširila še na vse države članice OECD, za leto 2020 pa si nekateri želijo že globalnega trgovalnega sistema. Morda celo ne le z vključitvijo podjetij, ampak tudi posameznikov. Poraz pa je sistem trgovanja ta mesec doživel v avstralskem senatu, ki je njegovo uvedbo zavrnil.