Instantni zakoni
Zakaj medijsko odmevni in pogosto ekscesni primeri niso prava podlaga za spreminjanje zakonodaje
Boštjan Penko je skoraj postal razlog za spremembo zakona o odvetništvu
© Borut Peterlin
Bulmastifi raztrgajo lastnika. Nekaj dni pozneje je že napovedana vložitev zakona o odgovornem lastništvu psov v parlamentarno proceduro. Javnost se zgraža nad ekscesnimi nagradami menedžerjev in članov nadzornih svetov v podjetjih, ki prejemajo državno pomoč. Državni zbor septembra sprejme interventni zakon o dodatnem davku na ekscesna izplačila, ki naj bi veljal celo za nazaj, od začetka lanskega leta. Pijani voznik zaradi vožnje po napačni strani avtoceste povzroči prometno nesrečo, v kateri umrejo trije mladi ljudje. Ministrstvo za notranje zadeve hiti zaostrovati kazni v zakonu o varnosti v cestnem prometu. V času prejšnje vlade policisti aretirajo državnega tožilca v odhajanju Boštjana Penka, ki se dogovarja o prevzemu zastopanja Ivana Zidarja. V kratkem sledi predlog sprememb zakona o odvetništvu, ki predvideva triletno prehodno obdobje za prehod med tožilsko in odvetniško službo, a nazadnje, zgolj zaradi nediscipliniranosti koalicijskih poslancev, ni sprejet. Silvo Plut, že obsojen za umor, osumljen umora ženske v Srbiji in dveh ropov v Sloveniji, umori Ljubico Ulčar. Novi kazenski zakonik uzakoni dosmrtni zapor za več kaznivih dejanj, za katera je zagrožena najvišja kazen 30 let zapora. Pred klubom Lipa množica do smrti potepta mladoletnici. Čez nekaj mesecev novela zakona o javnem redu in miru uvede »horo legalis« za mlajše od 16 let. Vsi našteti primeri so bili razlog ali pa so bili vsaj uporabljeni kot argument za spremembo zakonodaje. Izredni dogodki sprožijo izreden odziv javnosti in s tem medijev. Politiki pa se morajo na to odzvati pomiritveno. Najlažji način je očitno sprememba zakonodaje, »da se taki primeri ne bi mogli več zgoditi«. Pa je res smiselno spreminjati zakonodajo na podlagi posameznih, bolj ali manj ekscesnih in predvsem medijsko razvpitih primerov, ali pa velja angleški rek »Hard cases make bad laws« (Težki primeri vodijo v slabe zakone), ki ga je nedavno v Dnevniku omenil Ali Žerdin?
Dr. Rajko Pirnat s Pravne fakultete v Ljubljani načeloma pritrjuje slednjemu. »Seveda sprejemam, da je treba zakone usklajevati z dejanskimi razmerami in da se lahko včasih izkaže, da ima zakon kakšno pomanjkljivost, ki jo je treba odpraviti, tega pa nikakor ne kaže početi na podlagi enega samega izoliranega primera, še zlasti pa tega ne kaže delati na hitro, nepremišljeno, s kratkimi roki uveljavitve.« Taki zakoni po njegovem povzročijo več škode kot koristi. »Zelo pa koristijo politikom, ker kažejo na to, da nekaj vendarle delajo.« Predvsem pa, opozarja, se to ne sme storiti tako, da potem novi zakon velja tudi za primer, ki je bil povod zanj. »Šolski primer sporne retroaktivnosti je tako imenovani menedžerski zakon, obdavčitev ekscesnih prihodkov vodilnih v podjetjih, za katerega sem prepričan, da ga bo kdo spodbijal na ustavnem sodišču.«
Kot poudarja njegov kolega dr. Albin Igličar, naj bi zakonodajalec pri urejanju zakonodaje izhajal iz dolgoročnih splošnih družbenih odnosov, torej bi moralo biti sprejemanje zakonov premišljeno in vnaprej načrtovano. »Zakoni naj se ne bi sprejemali za posamične primere, čeprav seveda moder zakonodajalec posplošene izkušnje iz posamičnih življenjskih primerov vzame za podlago za pravno normiranje. Znak slabe normodajne politike pa so zakoni, ki nastanejo zgolj kot odsev nekega posamičnega dogodka in kot reakcija na neki posamični primer. Takšna zakonodaja je premalo domišljena in je najpogosteje plod političnega voluntarizma in pomeni zlorabo pravne oblike za doseganje političnih ciljev.«
Nekoliko prizanesljivejši je dr. Senko Pličanič, prav tako s Pravne fakultete. »Če neki konkretni primer opozori na to, da nekaj ni v redu, potem se mi zdi prav, da se ta ureditev popravi. Slabo pa je, če se potem zato, da se pomiri javnost ali pridobijo politične točke, področje uredi na hitro, samo z namenom pomiritve.« Pri tem opozarja, da glavni problem Slovenije niso neustrezni zakoni, temveč neustrezno in nedosledno izvajanje teh zakonov.
Najostrejši je ustavni pravnik dr. Andraž Teršek z Univerze na Primorskem. Po njegovem opažanju ekscesni primeri navadno pokažejo nedelovanje sistema, torej da posamezniki in institucije ne razumejo pravilno svojih pristojnosti in obveznosti, da jih ne uresničujejo pravilno in učinkovito in da sistem kot celota ne deluje, kakor bi moral. »Sklicevanje na zakonodajo je v takšnih primerih prepogosto dokaz, da tisti, ki so dolžni opravljati neko delo, temu delu niso kos. Ali pa je dokaz za to, da živimo v nadvse nazadnjaški družbi neprestanega zanikanja in prelaganja odgovornosti. Žal pri tem prepogosto sodelujejo tudi pravniki.« Kot primer navaja pogosto spreminjanje zakonodaje o sodiščih ali procesne zakonodaje, čeprav je kakovost delovanja pravosodja predvsem stvar uspešnega vodenja in strokovne kakovosti sodniškega dela. »Ali pa sklicevanje na neke pravilnike pri osupljivo visokih pogodbenih nagradah direktorjem, svetovalcem ali stečajnim upraviteljem v državnih ali paradržavnih podjetjih, kadar so zadeve rešljive z uporabo temeljnih pravnih in ustavnih načel. Ali pa sklicevanje na napake posameznikov ali zakonske določbe, kadar gre za očitne napake pri delovanju sistema. Primer tega je dogajanje v zvezi z zadevo Nekrep in Zdravniško zbornico. To je šolski primer pravne ignorance in arogantne institucionalne samovolje. Ali pa zadnji 'pasji' primer, kjer se želijo napake pri uresničevanju zakonodaje in odgovornost posameznikov prikriti z napovedmi zakonskih sprememb. Ali pa zakonodaja in politika v zvezi s prometnimi prekrški, ki z retoriko o preventivi brez sramu nagovarja ljudi kot neumneže. Še in še je teh primerov.« Samo majhen odstotek zadev v družbi po njegovem terja podrobno zakonsko urejanje in spremembe zakonodaje. Vse drugo je odvisno od kakovosti ljudi in institucij, ki odločajo.
Kot opozarja dr. Igličar, skušamo v Sloveniji pogosto vse težave v življenju družbe reševati z zakoni. Tudi gospodarsko krizo želimo rešiti prav s sprejemanjem novih zakonov in z nenehnim spreminjanjem starih, večinoma po nujnih postopkih. »Državni zbor je v dosedanjih mandatih po rednem zakonodajnem postopku sprejel samo približno tretjino zakonov, dve tretjini zakonov sta bili sprejeti po nujnih in skrajšanih postopkih. Takšni izjemni postopki pa ne omogočajo pretehtane razprave, ne usklajevanja političnih interesov in upoštevanja strokovnih argumentov.«
Zakoni, ki so plod medijskega pritiska in političnega gašenja mnenjskega požara, imajo še druge težave. Pogosto se težko uporabljajo za tisto, čemur so bili namenjeni, izvajanje je oteženo. »Njihova vsebina je po navadi slabo premišljena in notranje neskladna, tako da je potem v izvajanju takšne zakonodaje veliko nejasnosti oziroma različnih razlag. Sledi hitro spreminjanje takšnih zakonov, vse to pa slabo vpliva na pravno varnost in pravno kulturo,« pravi dr. Igličar. Po njegovem opažanju je interventno spreminjanje zakonov pogosto posledica napačnega razmišljanja, da bo nov zakon kar sam po sebi rešil problem, namesto da bi dosledno izvajali veljavno zakonodajo ter s to zakonodajo v praksi vzpostavljali ustrezne družbene odnose. »Navsezadnje je mogoče - ob zadnjih tragičnih dogodkih s psi - pripomniti, da je na primer odgovornost lastnika za nevarne živali (ali naprave) znana že iz rimskega prava in še starejših pravnih ureditev izpred nekaj tisoč let.«
Po mnenju dr. Pličaniča je najočitnejša in najpogostejša napaka pri hitrem spreminjanju zakonodaje ta, da spremenjeni predpis ni usklajen z vsemi drugimi predpisi, ki posegajo na to področje, s celotnim sistemom. »Če pa se to zgodi, je to dvojni minus. Bolje, da področje sploh ni urejeno, kot pa da je urejeno tako, da omogoča najrazličnejše interpretacije. Da potem lahko politika reče, da je področje uredila, hkrati pa bodisi namenoma bodisi po nesreči pusti odprto okno za razlage zakona, kakršne pač ustrezajo konkretnim okoliščinam.«
Temu pritrjuje tudi dr. Teršek. Na hitro sprejeti zakoni po njegovem prepogosto samo okrepijo težave pri slabem delovanju sistema in omogočajo ohranjanje prilaščenih in monopolnih položajev ljudi s poklicnimi, finančnimi in političnimi privilegiji. »Pri nas je rezultat hitenja že praviloma vnašanje protiustavnih rešitev v zakonska besedila. Pri tem so rešitve pogosto tudi nerazumne, neživljenjske in nedomišljene, površno zasnovane. Slovenska zakonodajna praksa je prav neverjetna z vidika števila popravkov in sprememb zakonodaje kratek čas po sprejetju.«
Lahko pa na stvari pogledamo tudi z drugega vidika. Ekscesni primeri, o katerih mediji veliko poročajo, niso samo povod za spreminjanje zakonodaje, lahko so tudi izgovor za sprejetje zakonskih rešitev, ki v drugačnih okoliščinah ne bi prestale zakonodajnega postopka. Vse večje odpovedovanje zasebnosti v imenu varnosti zaradi »vojne proti terorizmu« je zgolj najnazornejši primer te prakse, ki se je nazadnje udejanjila s pozivi k uzakonitvi uporabe telesnih skenerjev na letališčih po spodletelem »napadu« na ameriškem letalu. »Ta trenutek se to dogaja v zvezi z novim zakonom o zdravstveni dejavnosti. Skrajno nesrečen, ekscesen primer (Nekrep) je postal razlog za demontažo zdravniške zbornice, ki je očitno nekaterim politikom trn v peti,« pravi dr. Pirnat. Tudi za poslanca LDS Boruta Sajovica bi lahko sklepali, da je izkoristil trenutek, ko je ob tragediji z bulmastifi napovedal vložitev predloga zakona o odgovornem lastništvu psov, ki ga je državni zbor pod prejšnjo vlado že enkrat zavrnil. Vendar pa je Sajovic zatrdil, da se zaveda, da je trenutek zaradi razgretega ozračja za sprejemanje zakona neprimeren. Zato vsaj nekaj mesecev ne namerava nadaljevati postopka za sprejetje, v tem času pa želi široko in resno strokovno razpravo o najboljših možnih rešitvah. Tako prakso bi veljalo pogosteje uveljavljati.
Zakup člankov
Celoten članek je na voljo le naročnikom. Če želite zakupiti članek, je cena 4,2 EUR. S tem nakupom si zagotovite tudi enotedenski dostop do vseh ostalih zaklenjenih vsebin. Kako do tedenskega zakupa?
Pisma bralcev pošljite na naslov pisma@mladina.si. Minimalni pogoj za objavo je podpis z imenom in priimkom ter naslov. Slednji ne bo javno objavljen.