Avtogol

»Veliko vetra za prazen nič. Dobili smo skromen zakon s še skromnejšimi pričakovanji in učinki,« je o osnutku zakona o davku na nepremičnine pripomnil ekonomist dr. Bogomir Kovač. Nastavki so bili dobri, napovedi v koalicijski pogodbi tudi. Pričakovali smo odličen zakon. A smo namesto tega dobili nekaj, kar nima ne pravega smisla ne resnih učinkov.
Zakon je kratek in enostaven, s čimer načeloma ni nič narobe, če ne bi bil tako pomanjkljiv. V njem ni zaslediti niti ambicije po obdavčitvi luksuza. Ni predvidena možnost, po kateri bi se nepremičnine, namenjene stalnemu bivanju, obdavčile manj ali do določene kvadrature celo nič, počitniške nepremičnine ali špekulativne naložbe v nepremičnine pa bolj. Kar pravi, je parafrazirano povedano: tistemu, ki ima eno stanovanje, se bo davek zaračunal po isti davčni stopnji kot onemu, ki ima v lasti deset stanovanj, jih oddaja in z njimi služi. Nepremičninski špekulanti po žepu ne bodo udarjeni nič bolj kot oni, ki so do nepremičnine prišli v potu svojega obraza in z odrekanjem.
Višina davka bo res odvisna od davčne osnove, to je 80 odstotkov posplošene tržne vrednosti nepremičnin. To vrednost bo po posebni formuli izračunala Geodetska uprava, daleč najbolj pa bo na vrednost nepremičnin vplivala lokacija. A to ne spremeni temeljne poante: za premožnejše ta davek ne bo nič večje breme kot za socialno šibke, to pa je sprto z logiko socialne pravičnosti in s socialdemokratsko držo, ki naj bi jo zagovarjala ta vlada. Ko je vlada lani obudila že poldrugo desetletje staro zamisel o obdavčitvi nepremičnin, so novinarji premiera Boruta Pahorja vprašali, ali vlada načrtuje obdavčitev luksuza. Odgovoril je: »Da.« Na vprašanje, kdaj naj bi ga obdavčili, pa: »Čim prej.« No, zdaj iz tega očitno ne bo nič, saj si vlada ne upa tvegati in po žepu odločneje udariti najpremožnejših. »Zapleten sistem registra in vrednotenja nepremičnin je smiseln, če pomeni zakon o nepremičninah resen premoženjski zakon z jasnimi fiskalnimi in prostorskimi učinki. Toda politiki ne želijo tvegati in se zavedajo, da bi lahko imel resen premoženjski davek pomembne socialne učinke in politične posledice. Zato toliko motoviljenja, nejasnosti in nelogičnosti okoli zakona,« meni Kovač.
Zgodovina se ponavlja. Enako je vlada ravnala že lani, ko je zaradi kritike iz svojih vrst opustila zamisel o dohodninski reformi, s katero bi povečala davčno breme trem odstotkom najpremožnejših in tako pridobila nekaj nujno potrebnih dodatnih milijonov. Zaradi recesije so se namreč prilivi v državni proračun občutno skrčili, v javnih financah je zazevala velikanska luknja. Namesto da bi vlada del bremena preložila na ramena najbogatejših, v krizi krči socialne pravice, od tega, da uzakonja lažje odpuščanje delavcev, do tega, da socialno pomoč veže na velikost nepremičnine v lasti prosilcev. Čeprav ima država velik primanjkljaj in je dolžna konsolidirati javne finance, se v celoti odpoveduje prilivu iz obdavčitve nepremičnin in ga prepušča občinam. Res je sicer, da je tudi v drugih evropskih državah ta davek praviloma prihodek lokalnih skupnosti, toda nobenega razloga ni, da se Slovenija tu ne bi zgledovala po državah, ki del tega davčnega priliva usmerjajo v državni proračun.

Meja je nebo

Poglejmo, kaj je bistvo novega davka. Nepremičninski davek bodo morali plačevati vsi lastniki nepremičnin, ne glede na višino dohodka. Socialni status lastnika ne bo imel nobene teže. Odpustkov za ranljivejši sloj prebivalstva ne bo. Kdor davka ne bo zmogel plačevati, se bo nepremičnini prisiljen odpovedati. Občine bodo njegov davčni dolg lahko pretvorile v lastniški delež na nepremičnini. Na finančnem ministrstvu pojasnjujejo, da davek na nepremičnine ne more biti socialni korektiv, saj to nalogo opravljajo drugi zakoni s področja socialnega varstva. To vsaj v teoriji drži, a zakaj bi si oči zatiskali pred tem, da smo in bomo očitno še nekaj časa v recesiji in da za nekatere tudi petdeset evrov pomeni ogromen izdatek. »Davek na nepremičnine nikakor ni inštrument socialne politike, toda to ne izključuje posebne obravnave najranljivejših skupin in izjemnih situacij,« opozarja sociologinja dr. Srna Mandič. Da socialnega vidika ne gre zanemariti, meni tudi ekonomistka dr. Andreja Cirman. Že lani je dejala: »Ni nujno, da imajo ljudje, ki živijo na dobrih lokacijah, tudi dobre dohodke. Brez socialnih korektivov se nam lahko zgodi, da bo Portorož postal izključno geto bogatih.«
Finančno ministrstvo je pri presoji socialnih posledic izhajalo iz domneve, da lastnik nepremičnine razpolaga z nekim premoženjem, s katerim lahko posredno, prek uveljavljanja pravice do socialne pomoči, ali neposredno, z zamenjavo nepremičnine višje vrednosti za nepremičnino nižje vrednosti, poravna svojo davčno obveznost. Pri tem pisci zakona ravnodušno menijo, da »zaradi praviloma zelo nizkih davčnih stopenj do takih situacij ne bo pogosto prihajalo«. To morda res drži za prvo leto po uveljavitvi zakona, ko bo veljal prehodni režim, v katerem bodo nepremičnine obdavčene skoraj enako, kot so danes obremenjene z nadomestilom za uporabo stavbnega zemljišča. Zneski sicer ne bodo povsem primerljivi z današnjimi, a razlike bodo v povprečju majhne. Kaj pa drugo leto in vsa leta, ki bodo sledila? Bo breme tudi takrat zanemarljivo?
Odgovora na to ne ve nihče. Zakon določitev davčnih stopenj v celoti prepušča občinam. Določa le splošno minimalno stopnjo v višini 0,03 odstotka, pod katero ni dovoljeno iti, navzgor pa omejitve ni. Kakšne bodo finančne posledice tega za davkoplačevalce, zakon ne pove. Občine bodo lahko prosto določale davčne stopnje za različne vrste nepremičnin glede na svojo nepremičninsko, prostorsko in fiskalno politiko. Teoretično bi si občine lahko izmislile tudi desetkrat tolikšno davčno stopnjo za stanovanjske kot za poslovne ali industrijske nepremičnine. Takšen scenarij sicer ni zelo verjeten, ni pa nemogoč. Ker zakon v ničemer ne omejuje občin glede možnih davčnih intervalov in postavlja zgolj spodnjo mejo, to po Kovačevem mnenju pomeni, da »bomo imeli glede na razcepljenost in fiskalno zadolženost občin sila raznovrsten in nepregleden gozd obdavčenj«. Ker je celoten sistem pretirano odprt, ima lahko namesto uveljavitve načela pravilnosti in preglednosti povsem nasprotne učinke, meni Kovač. »Zato bo težko upoštevati načelo pravičnosti in zato tudi ni jasno, kako bi lahko s sedanjo ureditvijo presegli nekatere socialne probleme, saj so na razmeroma prevelike in predrage nepremičnine vezani predvsem stari in dohodkovno manj sposobni zavezanci.« Ekonomist prof. dr. Ivo Lavrač, ki je po naročilu ministrstva za finance izdelal obširno poročilo s predlogi nekaterih usmeritev in rešitev za zakon o davku na nepremičnine, meni, da bi se občinam smela prepustiti samo določitev davčne stopnje za stanovanjske nepremičnine, davčne stopnje za vse druge vrste nepremičnin pa bi morale biti določene glede na razmerja, ki jih bo z zakonom predpisala država. Se pravi, da bi se z zakonom predpisalo, da morajo biti npr. poslovne nepremičnine stalno obdavčene po recimo trikrat ali petkrat višji davčni stopnji kot stanovanjske nepremičnine. »Odločanje občin naj se omeji samo na določanje davčne stopnje za stanovanjske nepremičnine. Že to bo za občine velik zalogaj, vse drugo pa ni racionalno določati na občinski ravni. Če si bo lahko vsaka občina po svoje izmišljevala različne stopnje, se bomo preveč približali sedanjemu sistemu nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča,« meni Lavrač. Da osnutek zakona ne postavlja maksimalno dovoljene davčne stopnje, ima lahko tudi prednosti. Če bi zgornjo mejo predpisali, bi se lahko zgodilo, da bi se ji skušale občine čim bolj približati. Se pravi, da bi se odločile za davčne stopnje, bližje zgornji kot spodnji meji. Poleg tega je težko reči, kaj je sploh še dopustna zgornja meja. Da bodo šle občine pri davčnih stopnjah v skrajnosti, se mu ne zdi prav verjetno, saj bi s tem odvrnile potencialne investitorje, hkrati pa bi se občinska oblast zamerila volivcem. »Tudi z agregatnega stališča se mi določitev zgornje meje ne zdi potrebna, saj je Slovenija še vedno v spodnji polovici med evropskimi državami po izkoriščanju davčne obremenitve nepremičnin. Če bo v prihodnjih letih zlezla navzgor, bomo postali vsaj bolj evropsko primerljivi in bo tako manj pritiska na dohodnino in plače,« meni Lavrač.
»Tako veliko diskrecijsko pravico občin, od tega, da same kategorizirajo različne vrste nepremičnin in jih tudi različno obdavčijo, do določanja morebitnih višjih stopenj obdavčitve od 0,03 odstotka, ne more dopustiti sprejetje zakona na državni ravni, saj bomo še bolj poglobili razlike med preštevilnimi majhnimi občinami in sploh ne bomo imeli preglednejšega stanja od sedanjega,« opozarja Darko Končan, davčni svetovalec, ki je pred desetletjem kot tedanji državni sekretar na finančnem ministrstvu vodil projekt obdavčitve nepremičnin. »Največja sprememba v primerjavi s prejšnjimi sistemskimi rešitvami je v tem, da se je minimalna predpisana davčna stopnja oblikovala po najmanj vrednih nepremičninah v številnih manj razvitih občinah, to pomeni, da bodo v teh lokalnih skupnostih zavezanci plačevali ta davek po dejanskih ekonomskih možnostih in tržnih cenah tega okolja, nikakor pa ne bodo zavezanci plačevali dovolj velikih davkov za svoje nepremičnine, ki imajo visoko tržno vrednost, in to seveda ne bo primerljivo z njihovimi realnimi ekonomskimi možnostmi,« meni Končan. Po njegovem bi bilo potrebno ravno nasprotno pravilo, se pravi, da bi v občinah s tržno zelo visoko ovrednotenimi nepremičninami lastniki plačevali korektno odmerjen davek po ekonomskih merilih, v občinah s tržno manj vrednimi nepremičninami pa bi bile že v zakonu dopustne nižje davčne stopnje.
To, da bodo občine svobodne pri določitvi davčnih stopenj, prinaša še eno tveganje. Lahko se zgodi, da bodo občine za vse vrste nepremičnin določile najnižjo možno davčno stopnjo, torej 0,03 odstotka, da bi se prikupile občanom. Nato pa bodo od države terjale, naj jim primakne nekaj dodatnega denarja, da bodo lahko izpolnjevale svoje naloge. Ali pa nasprotno: da bodo predpisale zelo visoke davčne stopnje, s čimer bodo v proračun načrpale precej več denarja, kot so ga do zdaj dobivale z nadomestilom za uporabo stavbnega zemljišča. Če bi ravnale tako, bi bilo logično, da bi skozi t.i. finančno izravnavo od države dobile manj denarja, kot ga dobivajo zdaj. Toda zakon te dileme ne rešuje. Alenka Kovač Arh, generalna direktorica direktorata za davčne, carinske in druge javne prihodke na ministrstvu za finance, pravi, da med davkom na nepremičnine in med financiranjem občin skozi izravnavo ni povezave. »Koliko država da občini, ni odvisno od nepremičninskega davka.« To sicer drži, a sistem je vedno mogoče spremeniti. »V osnutku zakona in utemeljitvah to vprašanje sploh še ni celovito rešeno in pojasnjeno, čeprav je nesporno napisano, da bo ta davek avtonomni vir lokalnih skupnosti. Kako bo to, če sploh, vplivalo na t. i. finančno izravnavo glede na izračunano primerno porabo posameznih lokalnih skupnosti, bi morali temeljito obdelati v javni razpravi. Vsekakor bi morala obstajati vsaj delna korelacija med pričakovanim in objektivno mogočim davčnim izplenom iz tega naslova ter drugimi prihodki občin iz državnega proračuna,« pravi Končan.

Prelomljena obljuba

Končanu se zdi sporno tudi, da zakon ne predvideva olajšav pri obdavčitvi tipičnih stanovanjskih enot, kjer državljani kot lastniki dejansko bivajo s svojimi družinami. Olajšava pri takšnih nepremičninah bi bila ne samo življenjsko korektna, ampak tudi poštena do volivcev. Pahorjeva vlada se je v koalicijskem sporazumu zavezala, da »ne bo novih socialnih pritiskov ali obremenitev za dohodkovno šibkejše skupine«. Zagotovitev sedanjega ali celo znižanega davčnega bremena pri obdavčitvi tipičnih stanovanjskih enot, v katerih ljudje dejansko prebivajo, naj bi dosegla z uveljavitvijo t. i. davčnega kredita v absolutnem znesku na osebo, ki prebiva v stanovanju. To zavezo je ministrstvo pri pripravi zakona gladko spregledalo. Olajšava za nepremičnine, v katerih lastniki dejansko bivajo (vsaj za neko osnovno kvadraturo, ki omogoča človeka vredno življenje), je smiselna že zaradi zgodovine pridobivanja stanovanj. Velik del slovenskih družin je to možnost pridobil z odkupom družbenih stanovanj v 90. letih po t. i. Jazbinškovem zakonu. Država jim je odkup omogočila, da njej sami ni bilo treba vlagati v gradnjo stanovanj. Pošteno bi torej bilo, da teh družin ne bi kaznovala za nazaj. Slovenija je specifična po tem, da ima veliko t. i. revnih lastnikov nepremičnin, kar izhaja prav iz privatizacije stanovanj. Po tem se razlikuje od drugih, zlasti zahodnoevropskih držav, kjer je lastnik tisti, ki je finančno zmožen. Pri pisanju zakona bi morali to situacijo bolj upoštevati. »Zaradi transparentnosti in čim objektivnejše enotne uporabe zakona v celotni državi bi bilo smiselno že v zakonu kategorizirati določene vrste nepremičnin, recimo stanovanjske, kjer lastniki bivajo ali pa jih imajo za oddajanje ali kot obliko kapitalske naložbe, zazidljiva in nezazidljiva zemljišča, stavbe in zemljišča za poslovne in industrijske namene, kmetijska in gozdna zemljišča. Nato pa bi zanje že z zakonom določili osnovne stopnje obdavčitve, hkrati pa bi lokalnim skupnostim omejeno dopustili diskrecijo zaradi morebitnih znižanj stopenj ali olajšav,« predlaga Končan. Na finančnem ministrstvu sicer pravijo, da so se o vseh pomislekih in predlogih pripravljeni pogovarjati in da je predlagani koncept zakona mogoče tudi spremeniti. A zakaj potem tega niso naredili že sami?

Nevarna svoboda

Popolna svoboda, ki jo država daje občinam pri določitvi davčnih stopenj, je nevarna tudi za prihodnji prostorski razvoj države. Davek na nepremičnine ni namenjen zgolj polnjenju javne blagajne, pač pa je lahko, če je pravilno zastavljen, tudi zelo uporaben inštrument za usmerjanje prostorske politike. Žal občinske uprave, še zlasti v manjših občinah, za izpolnjevanje te naloge nimajo dovolj znanja in izkušenj. Mnogi zato dvomijo, da bodo znale izkoristiti potencial, ki jim ga zagotavlja pravica do določanja davčnih stopenj. »Dejstvo je, da financiranje občin vsaj doslej ni bilo skladno z načeli lokalne samouprave, ki zahteva jasno opredeljene lastne vire. S tega vidika novi zakon o nepremičninah prinaša pozitivno spremembo, toda vprašanje je, ali bodo davek vendarle izkoristile kot del svoje razvojne politike ali pa bodo v njem videle predvsem fiskalni vir. Zakon je tu preveč liberalen in premalo zavezujoč glede vsebine in usmerjevalne prostorske politike, ki ji naše občine in župani niso kos,« opozarja Kovač. »Prostor je skupna dobrina in vrednota, ki ne sme biti izpostavljena trenutnim političnim kapricam in sistematičnemu plenjenju. V prostoru je treba varovati predvsem javno korist, ki omogoča trajnostni razvoj družbe,« pravi arhitekt Aleš Prijon, komisar za zakonodajo pri Zbornici za arhitekturo in prostor Slovenije. Vprašanje je seveda, ali bodo občinske uprave prostor res razumele kot vrednoto ali pa bodo raje oportunistično upoštevale pričakovanja volivcev in potencialnih investitorjev. Poglejmo, kako lahko občine davek na nepremičnine koristno uporabijo. Cene zemljišč v Sloveniji so nekajkrat višje od cen v primerljivih mestih sosednjih regij in so plod premajhne ponudbe opremljenih stavbnih zemljišč. »Zato je nujno, da občine načrtujejo prostorski razvoj in programirajo opremljanje stavbnih zemljišč tako, da se bistveno poveča ponudba opremljenih stavbnih zemljišč, še posebej za dejavnosti, ki niso tržno zanimive za zasebni sektor, kot npr. neprofitna stanovanjska gradnja,« je marca na posvetu o stanju na področju urejanja prostora v Sloveniji opozoril Jože Dekleva, nekdanji direktor Urbanističnega inštituta. Dekleva eno od možnih rešitev vidi prav v davku na nepremičnine, s katerim bi lahko občine obremenile lastnika zemljišča takoj, ko bi občina končala komunalno opremljanje. »Tako bi se povečala ponudba opremljenih komunalnih zemljišč. Čeprav je v občinskih planih veliko nezazidanih stavbnih zemljišč, je dejanska ponudba zemljišč izrazito premajhna. Številna nezazidana stavbna zemljišča niso komunalno opremljena, so obremenjena s številnimi dodatnimi raziskavami ali pa jih lastniki zadržujejo v pričakovanju višjih cen.«

Prehodno obdobje

Vlada namerava z novim davkom nadomestiti tri dosedanje dajatve: nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, davek od premoženja po zakonu o obdavčitvi občanov in pristojbino za vzdrževanje gozdnih cest, ki jo plačujejo lastniki gozdov. Odprava nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča je nujna, saj gre za nepravičen, nekorekten, neobjektiven in med občinami neprimerljiv paradavek. Občine za pobiranje nadomestila še nedavno niso imele na voljo niti resnih nepremičninskih evidenc, poleg tega so višino nadomestila določale kar administrativno, torej brez upoštevanja tržne vrednosti nepremičnin. Še več. Dve občini nadomestila sploh nista zaračunavali, tiste občine, ki so ga pobirale, pa so to počele nedosledno, tako da je nič koliko primerov, ko celo v istem bloku eni nadomestilo plačujejo, drugi pa ne. Razlogov za odpravo nadomestila je torej ogromno. Prav zato je toliko bolj nenavadno, da se namerava pri davku na nepremičnine še leto dni ohranjati sistem obdavčitve, ki so ga občine vzpostavile pri nadomestilu. Kje je tu logika? Ali ne bi bilo smiselneje, da se sodobno zasnovan davek uvede takoj, ne da se motovili s prehodnim, čeprav resda kratkim obdobjem? Državna sekretarka na ministrstvu za finance Mateja Vraničar odločitev za prehodno obdobje pojasnjuje takole: »Predvsem ne želimo lastnikov, ki že plačujejo davek iz premoženja in nadomestilo za uporabno stavbnih zemljišč, ob prehodu iz enega sistema v drugega obremeniti z zelo drugačnimi zneski davka, kot so bili do zdaj.« Razumljivo. Toda če kdo, potem prav ekipa finančnega ministrstva najbolje ve, kako nesmiselna, celo absurdna razmerja med davčnimi stopnjami po občinah so se v preteklih letih vzpostavila z nadomestilom za uporabo stavbnega zemljišča. Prav preračuni ministrstva, ki so jih naredili za potrebe uveljavitve novega davka, razkrivajo, da je to nadomestilo v nekaterih manjših in manj razvitih občinah tudi nekajkrat višje kot v velikih, razvitih in bistveno bogatejših občinah. Nobene logike ni v tem, da bo prvo leto po uvedbi zakona stopnja obdavčitve v občini Šalovci najvišja v državi, celo višja od stopnje obdavčitve v Ljubljani.