Slab izkupiček Slovenije

Slovenija ima do konca leta 2015 iz evropske blagajne pravico načrpati dobrih pet milijard evrov. Od tega 4,2 milijarde evrov iz kohezijskega in strukturnih skladov, 900 milijonov evrov iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja in 21,6 milijona evrov iz Evropskega sklada za ribištvo. Toliko denarja nam je Bruselj odobril v programskem obdobju 2007-2013, pri čemer imamo možnost črpanja še dve leti po izteku obdobja, torej do konca leta 2015. Po mnenju Mojmirja Mraka, predavatelja na Ekonomski fakulteti v Ljubljani, si je Slovenija v pogajanjih za obdobje 2007-2013 izborila zelo dober finančni paket kohezijskih sredstev. "V bruseljski blagajni imamo na razpolago bistveno več sredstev, kot smo jih imeli v obdobju 2004-2006, naša naloga pa je, da ta sredstva ne le izkoristimo, temveč da jih izkoristimo čim bolje. To je še toliko pomembneje, ker se bo obseg kohezijskih sredstev za našo državo po letu 2013 začel relativno zmanjševati. Naša država bo takrat preprosto preveč razvita, da bi lahko še naprej imela dostop do kohezijskih sredstev na sedanji ravni." Če bo črpanje optimalno, bomo iz evropske blagajne dobili bistveno več sredstev, kot jih bomo vanjo vplačali. Žal pa je tak scenarij glede na dosedanji tempo črpanja malo verjeten.

Zaostale obveznosti

Vladi je do danes v državni proračun uspelo načrpati šele dobro polovico odobrenih sredstev iz strukturnih in kohezijskega sklada za programsko obdobje 2004-2006, sredstev za programsko obdobje 2007-2013 pa sploh še ni zares začela črpati. Kljub temu minister za lokalno samoupravo in regionalno politiko Ivan Žagar samozavestno razlaga, da je Slovenija pri črpanju kohezijskih sredstev ena najuspešnejših držav v EU. Tako naj bi pri črpanju sredstev iz Evropskega sklada za regionalni razvoj dosegala 91-odstotno uspešnost, s čimer naj bi se uvrstila na drugo mesto, takoj za Švedsko. Hkrati naj bi bila med najuspešnejšimi državami tudi z vidika strukturnih in kohezijskega sklada skupaj. Med novimi članicami naj bi bila Slovenija z 81-odstotno realizacijo takoj za Madžarsko.

Pa to drži? Ne. Preglednica, ki so jo poslali z ministrstva za finance, razkriva, da je bila realizacija Slovenije pri strukturnih skladih skupaj s programoma Interreg A3 in Equal 72,3-odstotna, pri kohezijskem skladu pa je bila realizacija 36,6-odstotna, skupaj s sredstvi ISPA pa 43,8-odstotna.

Ne drži niti Žagarjev podatek, da je Slovenija dosegla 91-odstotno uspešnost pri črpanju sredstev iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, saj se je v državni proračun do 25. marca letos iz tega naslova dejansko nateklo 114,5 milijona evrov od možnih 136,5 milijona evrov, to pomeni, da je bila realizacija 84-odstotna in ne 91-odstotna. Minister Žagar zavaja javnost z navajanjem podatkov Evropske komisije, pri čemer ne pove, da ti podatki zajemajo tudi avanse, ki jih je Slovenija iz bruseljske blagajne prejela leta 2004 in 2005 in za katere bo morala račune šele predložiti. Zaradi avansov so podatki Evropske komisije ugodnejših od dejanske realizacije prihodkov v državnem proračunu. Dejstvo je, da je Slovenija od začetka leta 2004 do danes, torej v dobrih štirih letih, realizirala komaj 58 odstotkov vseh razpoložljivih sredstev iz programskega obdobja 2004-2006. Zato se bo morala zelo potruditi, da bo preostalih 42 odstotkov realizirala še pred iztekom predpisanih rokov. Pri strukturnih skladih se rok za črpanje izteče konec leta 2008, pri kohezijskem skladu pa konec leta 2010. Vlada se mora danes ukvarjati z zaostalimi obveznostmi iz starega programskega obdobja, pa tudi že s črpanjem sredstev iz novega programskega obdobja, pri čemer je razpoložljivih sredstev v novem obdobju štirikrat več kot v starem. V vladni službi za lokalno samoupravo in regionalno politiko sicer zagotavljajo, da so bili prvi razpisi za programsko obdobje 2007-2013 objavljeni že junija lani, zdaj pa je razpisanih za okrog 600 milijonov evrov sredstev. A hkrati priznavajo, da se lani sredstva za novo programsko obdobje sploh še niso črpala.

Izgubljena milijarda

Čedalje več je dokazov, da bo Slovenija zaradi slabe pripravljenosti ministrstev iz rok izpustila enkratno priložnost, da si iz evropske blagajne zagotovi bogata sredstva za nadaljnji razvoj. O kakšni potencialni škodi lahko govorimo? "Če bo Slovenija evropska sredstva še naprej črpala v dosedanjem tempu, se bo do konca leta 2009 odpovedala že približno milijardi evrov razvojnih sredstev," meni dobra poznavalka črpanja evropskih sredstev, ki zaradi izpostavljene funkcije ne želi nastopati javno. Njeno mnenje o izgubljeni milijardi je morda nekoliko pretirano, ni pa daleč od resnice.

Po predvidevanju Mednarodnega denarnega sklada (IMF) naj bi se Sloveniji pri črpanju sredstev iz strukturnih skladov zalomilo leta 2010. Julija lani je IMF objavil študijo, v kateri je na podlagi uspešnosti črpanja novih članic EU v programskem obdobju 2004-2006 presojal, kakšna bo njihova uspešnost črpanja v programskem obdobju 2007-2013. Študija predvideva, da se bo večini novih članic pri strukturnih skladih zalomilo že leta 2010, to pomeni, da se bodo prilivi iz evropske blagajne zmanjšali pod raven pravic, ki jih je tem državam odobrila Evropska komisija. Svetli izjemi sta Estonija in Latvija, in to čeprav sta zaradi slabše razvitosti upravičeni do precej višjih evropskih sredstev kot Slovenija. Po predvidevanjih IMF bo Estonija do konca leta 2015 črpanje pravic iz strukturnih skladov izpeljala brez težav, Latviji pa naj bi se zalomilo leta 2013, torej šele tri leta za Slovenijo, Litvo, Madžarsko, Češko, Slovaško in Poljsko.

Mnenja IMF seveda ne gre jemati za suho zlato, saj je mogoč tudi bolj optimističen scenarij. Zagotovo pa ob opozorilu ni mogoča brezbrižnost. Še posebej si brezbrižnosti ne more privoščiti Slovenija.

Podatki ministrstva za finance, ki ga vodi Andrej Bajuk, kažejo, da je lanski proračunski izkupiček iz bruseljske blagajne močno zaostal za tistim, kar je v načrtih predvidela vlada.

Porazno vladno planiranje

Vlada je v rebalansu proračuna za leto 2007 predvidela, da bo iz evropske blagajne načrpala 582,1 milijona evrov prihodkov, toda dejansko jih je načrpala samo 347,2 milijona evrov, to pomeni, da je udejanjila le slabih 60 odstotkov svojega načrta. Hkrati je predvidela, da bo v evropski proračun vplačala 317,1 milijona evrov, a je dejansko vplačala 355,9 milijona evrov, torej kar 38,8 milijona evrov več, kot je bilo predvideno s proračunskim rebalansom. Namesto da bi Slovenija v razmerju do evropskega proračuna lani ustvarila neto proračunski presežek v višini 264,9 milijona evrov, je realizirala neto proračunski primanjkljaj v višini skoraj 8,7 milijona evrov. Povedano drugače: Slovenija je lani v evropsko blagajno vplačala skoraj 8,7 milijona evrov več sredstev, kot jih je iz nje dobila. Katastrofa? Nikakor ne, zatrjujejo na ministrstvu za finance ter v vladni službi za lokalno samoupravo in regionalno politiko: "Ko govorimo o neto poziciji Slovenije, je treba ločiti med proračunsko neto pozicijo Slovenije in neto pozicijo Slovenije v celoti. Na koncu leta 2007 proračunska neto pozicija sicer izkazuje stanje minus 8,7 milijona evrov. To pa ne pomeni, da je bila zato negativna neto pozicija Slovenije kot celote. Pri opredelitvi neto položaja Slovenije je treba upoštevati tudi tisti del transferjev iz proračuna EU, ki se izplačajo neposredno upravičencem - pravnim ali fizičnim osebam v Republiki Sloveniji. Gre za t. i. komunitarne programe, ki se izvajajo centralizirano prek razpisov Evropske komisije." Takšnih izplačil iz evropskega proračuna, ki jih podjetja, institucije ali fizične osebe dobijo mimo državnega proračuna, naj bi bilo lani za 23,8 milijona evrov. "To pomeni, da je bil neto položaj Slovenije v odnosu do proračuna EU leta 2007 pozitiven in je znašal 15,8 milijona evrov," poudarjajo na ministrstvu za finance. Poleg tega v neto položaju slovenskega proračuna niso zajeta predplačila, ki jih je Slovenija že prejela za izvajanje programov kohezijske politike za obdobje 2007-2013 in znašajo skoraj 90 milijonov evrov. "Ta sredstva se vodijo zunaj državnega proračuna, na posebnem računu ministrstva za finance pri Banki Slovenije in bodo kot prihodek proračuna evidentirana, ko bodo nastali dejanski upravičeni izdatki za izvajanje programov kohezijske politike EU," še dodajo.

Težava z argumenti ministrstva in vladne službe je, da so polni lukenj. Sporen je že podatek, da naj bi prek t. i. komunitarnih programov v našo državo prišlo 23,8 milijona evrov. Bajuk in Žagar sta očitno spregledala, da v ta znesek niso všteta samo plačila, opravljena mimo proračuna, pač pa tudi ves del plačil za TEN (Trans European Networks), ki je bil opravljen prek proračuna. Ker vlada nima celovitega pregleda nad transferji, ki jih EU plača Sloveniji, v resnici ne more ovrednotiti neto položaja države v razmerju do evropskega proračuna. Na to je konec lanskega leta opozorilo računsko sodišče v revizijskem poročilu o transferjih iz EU za leto 2005. Vladi je priporočilo, naj vzpostavi sistem, s katerim bo zajemala in vrednotila vse transferje iz evropskega proračuna v našo državo. Vendar vlada tega priporočila še do danes ni upoštevala.

Kakor koli že - neizpodbitno je, da bi morala biti Slovenija neto proračunska prejemnica tudi z vidika državnega proračuna. "Vlada je pozitiven neto izid napovedala z rebalansom proračuna za leto 2007," opozarja poslanec SD Milan M. Cvikl. Ker vlada obljube ni izpolnila, skuša slab vtis popraviti tako, da v isto malho tlači vsa načrpana sredstva iz evropske blagajne, torej tudi tista, ki so v državo prišla mimo proračuna. Slabo načrtovanje vlade je še posebej skrb zbujajoče, ker se ne konča s proračunskim letom 2007, ampak se nadaljuje tudi v letih 2008 in 2009. "Vlada je v proračunu za leto 2008 predvidela priliv evropskih sredstev v višini 801 milijon evrov, v proračunu za leto 2009 pa priliv v višini 886 milijonov evrov. To je storila, čeprav je bilo takrat že jasno, da bo realizacija leta 2007 bistveno nižja od pričakovane. Namesto da bi razvojne potrebe v proračunu pokrila z varčevanjem pri materialnih stroških, subvencijah in drugih transferjih, jih pokriva z visokimi prilivi iz evropskega proračuna, ki se ne bodo uresničili. Bojim se, da bo to že letos velik likvidnostni in javnofinančni problem," meni Cvikl. Dodaja pa še: "Pametna vlada bi se pri črpanju evropskih sredstev osredotočila na nekaj velikih projektov, kot so avtoceste ali železnica, namesto da evropska sredstva drobi med stotine majhnih projektov. Večja razdrobljenost pomeni več dela za svetovalce, hkrati pa večje tveganje za morebitne napake in s tem slabše črpanje iz bruseljske blagajne." Zdi se mu skrajno nesmiselno, da vlada gradnjo avtocest financira z zadolževanjem, ko bi jo lahko financirala s sredstvi EU.

Ministrstvo za finance med ključnima razlogoma za negativen proračunski izid v razmerju do proračuna EU navaja veliko slabše črpanje sredstev iz kohezijskega in strukturnih skladov, kot je bilo načrtovano, ter vplačila v evropski proračun, ki so višja od predvidenih. Pri odlivih ni veliko prostora za filozofiranje. Slovenija je v evropski proračun plačala več denarja, ker je pobrala več carin in posebnih davščin pri uvozu kmetijskih izdelkov in živil, kot jih je prvotno predvidela. Poleg tega je lani imela visoko gospodarsko rast, hkrati pa višjo inflacijo od pričakovane, in to je prispevalo k večjemu odlivu v evropsko blagajno. Prvi del enačbe je mogoče opravičljiv, za drugi del, evropske prilive, pa tega ni mogoče reči, saj so bili ti daleč pod pričakovanji.

Schengen kot krinka?

Vlada je bila leta 2007 zares uspešna samo pri črpanju sredstev za izvajanje skupne kmetijske politike, saj je od predvidenih 160,9 milijona evrov načrpala 150,5 milijona evrov in tako dosegla 93,51-odstotno realizacijo. Bistveno slabše se je odrezala pri črpanju evropskih sredstev za strukturno politiko, saj je od predvidenih 233,1 milijona evrov načrpala le 56,8 milijona evrov, to pomeni 24,39-odstotno realizacijo. Iz Evropskega sklada za regionalni razvoj, ki je med drugim namenjen za gradnjo javne infrastrukture, razvoj šolstva, zdravstva in spodbujanje podjetništva, je načrpala le 32,8 milijona evrov od predvidenih 149,5 milijona evrov, to pomeni komaj 21,96-odstotno realizacijo. Manj uspešne od Slovenije so bile pri črpanju iz tega sklada le še Romunija, Bolgarija in Poljska. Toda levji delež krivde za slab lanski rezultat pri strukturni politike gre pripisati katastrofalnemu črpanju sredstev iz Evropskega socialnega sklada (ESS), ki je glavno bruseljsko orožje za odpravo neskladij na trgu dela. Od predvidenih 83,5 milijona evrov je bilo načrpanih le 13,8 milijona evrov, to pomeni le 16,53-odstotno realizacijo! Porazno, še posebej, če vemo, da denar iz ESS ni namenjen zgolj prekvalifikaciji brezposelnih, pač pa je z njim mogoče financirati tudi posodobitev srednješolskih in visokošolskih programov in tako ustvarjati visokoizobraženi kader, ki bo zagotavljal dodano vrednost. Bajuk in Žagar podatka o 16,53-odstotni realizaciji pred javnostjo načrtno ne omenjata. Razumljivo, saj je Slovenija pri črpanju iz ESS najslabša med 27 članicami EU. Ob tem velja omeniti, da so revizorji Evropske komisije že lani jeseni ugotovili, da ima Slovenija zelo zapleten sistem upravljanja sredstev ESS, Evropska komisija pa je slovenski operativni program, ki je podlaga za črpanje sredstev iz omenjenega sklada do leta 2013, zaradi pomanjkljivosti s polletno zamudo potrdila šele konec lanskega leta. Dodatno je evropsko računsko sodišče v svojem letnem poročilu za leto 2006 ugotovilo, da je nadzorni sistem v Sloveniji pri ESS neuspešen, zaradi česar so nastali neupravičeni izdatki. Evropska komisija je zato od Slovenije zahtevala finančne korekcije.

Precej slabše od pričakovanega je bilo tudi črpanje sredstev za kohezijsko politiko, ki so namenjena varovanju okolja in vlaganju v panevropske prometne koridorje. Namesto predvidenih 96,8 milijona evrov je bilo lani načrpanih le 30,6 milijona evrov ali komaj tretjina razpoložljivih sredstev. Pri tem je bila realizacija za področje okolja le 18-odstotna.

Posebej zanimiva je proračunska postavka, ki prikazuje črpanje evropskih sredstev za izvajanje notranje politike. Vladi naj bi za izvajanje schengenske meje uspelo načrpati 94,2 milijona evrov evropskih sredstev oziroma četrtino več denarja, kot je predvidela v proračunskem rebalansu. 135,91-odstotna realizacija se na prvi pogled zdi uspeh. Toda poznavalci opozarjajo, da gre za prevaro. Financiranje schengenske politike se je v evropskem proračunu končalo že z letom 2006. EU nam torej lani za izvajanje schengenske politike ni izplačala niti evra. Omenjenih 94,2 milijona evrov je avans iz preteklih let, ki je bil ločeno voden na posebnem računu ministrstva za finance pri Banki Slovenije in je zaradi odloga pri izplačilu šele lani postal prihodek državnega proračuna. Brez tega avansa bi bil neto položaj slovenskega proračuna ob koncu lanskega leta še bistveno slabši.

Posebej skrb zbujajoč je tudi podatek, da se je negativen neto položaj slovenskega proračuna v razmerju do proračuna EU v prvih dveh mesecih letošnjega leta še dodatno poslabšal. Ob koncu lanskega leta je znašal 8,7 milijona evrov, do marca letos pa se je povečal že na minus 77,8 milijona evrov. Slovenija je namreč januarja in februarja v evropski proračun prispevala 95,8 milijona evrov, iz njega pa prejela samo 18 milijonov evrov prihodkov.

Na ministrstvu za finance zagotavljajo, da to ni nič nenavadnega. "V začetku vsakega leta je neto položaj državnega proračuna v razmerju do EU slabši kot ob koncu leta, saj ima Evropska komisija prve tri mesece tekočega leta pravico do vpoklica večkratnika povprečnega mesečnega zneska vplačil držav članic zaradi povečanih izdatkov za skupno kmetijsko politiko." Tako naj bi vse države članice v prvih dveh mesecih letošnjega leta v evropsko blagajno vplačale že četrtino predvidenih vplačil za leto 2008. Zaradi tega bodo vplačila prihodnje mesece nižja. Razlogov za skrb naj bi torej ne bilo. Toda poslanec Cvikl je kljub temu pesimističen: "Napovedujem, da bo neto proračunski položaj na polovici letošnjega leta znašal od minus 150 do minus 200 milijonov evrov. Bojim se, da bo saniranje tega položaja ena od temeljnih javnofinančnih zgodb naslednjega mandata."

Mrak se sicer strinja s trditvijo ministrstva za finance, da je bila Slovenija kot celota lani neto prejemnica in ne neto plačnica. Vendar to po njegovem ne sme zamegliti dejstva, da je Slovenija lani iz proračuna EU prejela bistveno manj sredstev, kot je načrtovala: "Po mojem ključni razlog za tako veliko razliko leži v tem, da smo pričakovali bistveno hitrejše sprejemanje in operacionalizacijo programskih dokumentov za uporabo sredstev kohezijske politike za obdobje 2007-2013. Očitno so priprava teh dokumentov in še zlasti pogajanja z Evropsko komisijo o vsebini dokumentov vzeli bistveno več časa, kot je bilo predvideno." Cvikl se z njim sicer strinja, a dodaja: "Vlada je vedela, da se pri Evropski komisiji lahko zaplete, zato bi se morala bolje organizirati. Pa tega ni storila. Nasprotno. Z rebalansom proračuna je predvideni znesek, ki naj bi ga iz evropske blagajne načrpala leta 2007, še povečala s prvotnih 470 na 582 milijonov evrov. V sedanji vladi je razumevanje odnosa z EU zelo domačijsko. Minister Bajuk se z vprašanjem črpanja sredstev EU vsebinsko skoraj ne ukvarja. Vse, kar počne, je to, da vestno vplačuje sredstva v evropski proračun."