Korupciji sta dve. Katera je prava?

Nekdanja ministrica za notranje zadeve Katarina Kresal oziroma njeni podrejeni na ministrstvu so pri najemu stavbe za Nacionalni preiskovalni urad ravnali koruptivno, pred kazenskim sodiščem pa za kazniva dejanja s področja korupcije ni bil obsojen nobeden od njih. A Kresalova je zgolj zadnja v vrsti „koruptivnih“ funkcionarjev. Komisija za preprečevanje korupcije je v zadnjih letih med koruptivne uvrstila celo vrsto ministrov, poslancev, državnih sekretarjev in županov in tudi ti za ta dejanja niso bili obsojeni pred sodiščem. Ima to sploh kak smisel? Zakaj se definiciji korupcije po zakonu o preprečevanju korupcije in po kazenskem zakoniku ne ujemata? Zakaj imamo nedolžne funkcionarje, ki veljajo za koruptivne? Ali zakaj imamo koruptivne funkcionarje, ki se svobodno sprehajajo po svetu in še naprej opravljajo javne funkcije?

V zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije, po katerem deluje protikorupcijska komisija, je navedena definicija korupcije. Da neko ravnanje obvelja za koruptivno, morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja. Prvič, podana mora biti „kršitev dolžnega ravnanja uradnih in odgovornih oseb v javnem ali zasebnem sektorju in oziroma ali napeljevanje teh oseb h kršitvi dolžnega ravnanja“. In drugič, povod za takšno ravnanje mora biti „neposredno ali posredno obljubljena, ponujena ali dana oziroma zahtevana, sprejeta ali pričakovana korist“. Na prvi pogled zapleteno, a v ravnanju številnih javnih funkcionarjev prav lahko razvidno. Nasprotno je koruptivna dejanja po kazenskem zakoniku veliko težje dokazati. Definicije korupcije zakonik ne pozna, niti v njem ni izraza korupcija. Korupcijska kazniva dejanja v ožjem, kazenskopravnem smislu so v skladu z mednarodnimi dokumenti s področja korupcije jemanje in dajanje podkupnine ter nezakonito posredovanje. V kazenskem zakoniku so različne pojavne oblike korupcije inkriminirane v različnih členih, raztresenih po zakoniku. Točneje v šestih členih. To so nedovoljeno sprejemanje daril (241. člen), nedovoljeno dajanje daril (242. člen), jemanje podkupnine (261. člen), dajanje podkupnine (262. člen), sprejemanje koristi za nezakonito posredovanje (263. člen) in dajanje daril za nezakonito posredovanje (264. člen).

Zgolj zavržno ravnanje?

Korupcija po protikorupcijskem zakonu in korupcija po kazenskem pravu nista isto. „Razlika je logična in potrebna, če sprejmemo argument, da je treba korupcijo kot negativen družbeni pojav obravnavati širše kakor zgolj skozi nekatere inkriminacije v kazenskem zakoniku,“ pojasnjuje predsednik komisije za preprečevanje korupcije mag. Goran Klemenčič. Dodaja, da bi bil, če bi korupcijo razumeli zgolj skozi kazensko pravo ali tako, da je vsaka korupcija tudi kaznivo dejane, protikorupcijski zakon nepotreben. A takšno pojmovanje bi bilo po njegovem absurdno. Pomenilo bi, da je recimo nepotreben tudi zakon o varuhu človekovih pravic in s tem sama institucija varuha, saj so temeljne kršitve človekovih pravic tako ali tako kazniva dejanja, ta pa morata preganjati policija in tožilstvo. Enako bi potem lahko rekli za institucijo urada za pranje denarja, institucijo varuha konkurence ali računsko sodišče, ki ugotavljajo nepravilnosti na področju, kjer so bistvene kršitve urejene kot kazniva dejanja.

Za avtoriteto načelnih mnenj komisije bi bilo dobro, če bi se tu in tam njena definicija korupcije v konkretnem primeru ujemala z definicijami korupcije, kot jih v različnih členih pozna kazenski zakonik.

Korupcija po zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije so vsa tista ravnanja, ki izpolnjujejo znake kaznivih dejanj, prekrškov, kršitev delovnopravnih obveznosti ali poklicnih etičnih norm neke stanovske organizacije. Včasih pa celo ravnanja, ki ne sodijo v nobeno izmed omenjenih kategorij. Po kazenskem pravu je torej kazniv zgolj manjši del koruptivnih ravnanj, in sicer najbolj odklonska koruptivna ravnanja. To pa seveda ne pomeni oziroma ne bi smelo pomeniti, da so vsa druga ravnanja sprejemljiva. Poudarjati, da niso, naj bi bila naloga komisije za preprečevanje korupcije. „Cilji kazenskopravnega sistema so jasni in predvsem represivni, cilj izvajanja protikorupcijske ureditve pa je edukativna prevencija oziroma opozarjanje na dejanska stanja oziroma primere, pa tudi posameznike, ki izpolnjujejo znake koruptivnega ravnanja, z namenom opozoriti na nedovoljene prakse,“ pojasnjuje Klemenčič. Delo komisije zato tudi ne temelji na neposrednih posledicah za posameznika, pač pa ima namen opozarjati na nedovoljena ravnanja, ki se ne smejo dogajati ali ponavljati. Za korupcijska kazniva dejanja se preganjajo konkretni posamezniki, iskanje korupcije po zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije pa se osredotoča na neprimerna ravnanja, ki omogočajo razcvet korupcije, pri čemer so imena akterjev korupcije drugotnega pomena. Ali kot pravi eden izmed protagonistov novega protikorupcijskega zakona dr. Branko Lobnikar: „Naloga komisije ni, da lovi barabe, ampak da postavlja standarde vedenja za funkcionarje. Da bi se pri delovanju javne uprave zagotovili red, transparentnost in pravičnost.“

Načelna korupcija in kazenska obsodba

Toda s koruptivnimi ravnanji, ki jih zazna in o njih poroča protikorupcijska komisija, se vedno povezujejo konkretne osebe, ki zaradi tega obveljajo za koruptivne. Koruptivne, a hkrati nedolžne. Zato bi bilo za avtoriteto načelnih mnenj s predvsem preventivno funkcijo in s tem za avtoriteto komisije dobro, če bi se tu in tam njena definicija korupcije v konkretnem primeru ujela z definicijami korupcije, kot jih v omenjenih členih pozna kazenski zakonik. Da ne bi nedolžni funkcionarji veljali za koruptivne oziroma, še pomembneje, da bi koruptivni funkcionarji odgovarjali za svoje ravnanje. Navsezadnje je komisija v času delovanja za koruptivne razglasila več ministrov, poslancev, županov in drugih vidnih funkcionarjev, kaznivega dejanja s področja korupcije pa ni bil obsojen nobeden. In to čeprav je statistično gledano velika verjetnost, da so nekateri izmed njih ali nekatere druge osebe na podlagi njihovih koruptivnih ravnanj storile kaznivo dejanje. Lobnikar se strinja, da „če vse skupaj ostane na ravni izrečenega brez posledic, to nima veliko smisla. Ampak rezultat je v bistvu dosežen tudi, ko politik odstopi in se s tem postavi neki standard.“ Hkrati pritrjuje tezi, da bi bilo splošno ugodno, če bi se definiciji korupcije po zakonu in kazenskem zakoniku tudi kdaj ujeli pri konkretni osebi. Po njegovem bi morale biti odločitve neodvisnih organov, „kot so računsko sodišče, informacijski pooblaščenec in protikorupcijska komisija, zelo dober indic za pristojne organe odkrivanja in preiskovanja, da primere preverijo po svojih pristojnostih“.

Zahteve sodobnega časa

Predsednik protikorupcijske komisije se zaveda, da splošna javnost pogosto težko razume, zakaj ugotavljati koruptivna ravnanja in o njih govoriti, če organ, v tem primeru komisija, ne more hkrati ugotavljati odgovornosti posameznikov za ta ravnanja in jih sankcionirati. A tu gre predvsem za proces, skozi katerega naj bi se tudi to, kako javnost dojema potrebo po komisiji, prej ali slej uskladilo z dejansko potrebo po takšnem organu. Ta se kaže v malodane vseh družbah, najsi bodo razvijajoče se ali stare demokracije. Seveda so razlike med pristojnostmi in nalogami protikorupcijskih organov po posameznih državah. A dejstvo je, da so osrednje protikorupcijske organe ustanovile že skoraj vse države Evropske unije in da je EU prav letos sprejela posebno strategijo na tem področju. Edina država v Evropi, ki je v zadnjih letih razpustila protikorupcijski organ, je bila Italija pod vlado Silvia Berlusconija.

Zakaj imamo nedolžne funkcionarje, ki veljajo za koruptivne? Ali, še pomembneje, zakaj imamo koruptivne funkcionarje, ki še naprej opravljajo javne funkcije?

Stroka, pa tudi večina politike v Evropi sta bolj ali manj enotni, da je korupcija, posebej sistemska korupcija, težava, ki je nobena država ne obvladuje uspešno samo prek organov odkrivanja in pregona. Dodatno je protikorupcijski organ kot neodvisen organ potreben tudi zato, ker gre pri korupciji za kršitve s pozicije oblasti in s tem moči. Tožilstvo in policija pa sta vedno, hote ali nehote, del oblasti. Nekatere pristojnosti nad policijo ima pri nas ministrstvo za notranje zadeve, nad tožilstvom pa ministrstvo za pravosodje. In kar doma najdemo lep primer premajhne neodvisnosti teh dveh organov od politike. Ta se je v zadnjih letih pokazala predvsem na tožilstvu, vsaj v politično pomembnih zadevah. Šlo je celo tako daleč, da je tožilstvo za potrebe pridobivanja politične prednosti ene politične opcije pred drugo iskalo kazniva dejanja pri delu policistov. Točneje, tožilstvo „v rokah SDS“ se je ukvarjalo s policijo samo zato, ker „je bila ta v rokah LDS“. Pri tem pa so vsi skupaj, poleg drugih nujnih kazenskopravnih področij, kar malo (oziroma povsem) zanemarili korupcijo.