Manj referenduma = več politične samovolje

Čeprav civilna družba, prva in edina resnična upravičenka do pravice do referenduma, enoglasno nasprotuje spremembam referendumske zakonodaje, se politika zdaj brani, da je zakonodajni oziroma ustavodajni postopek že predaleč, da bi ga ustavili. Ni konec, dokler ni konec. Ni spremembe ustave, dokler je poslanci ne izglasujejo. In zdaj je čas za to. Namreč za to, da se z reformo referendumske zakonodaje počaka, dokler ne bo dosežen širši konsenz, vsekakor konsenz z ljudstvom, ki ima po ustavi oblast, v praksi omejeno le na volitve in referendum.

V Sloveniji je pravica do referenduma med najširšimi v Evropi, zato reforma ureditve referenduma nujno pomeni omejitev te pravice. V nekaterih točkah je referendumska pravica celo preširoka in so omejitve dobrodošle. Recimo glede pravice državnega sveta ali 30 poslancev, da zahtevajo referendum. Ta pravica je malodane edinstvena v državah članicah EU. To pa je tudi to. Vse druge omejitve referendumske pravice, in teh ni malo, so v škodo ljudi, ki (v nasprotju s politiko) dejansko imajo izvorno, naravnopravno pravico do tega instituta. In če gredo spremembe referendumske ureditve v škodo ljudi, potem to nujno pomeni, da gredo hkrati v korist politike, zakonodajne, prek nje pa posredno izvršne veje oblasti. Referendum je v svojem bistvu (in kadar se ne zlorablja v druge namene) pač edini korektiv, ki ga imajo volivci v rokah v času, ko teče mandat, kadar zakonodaja ne izraža večinske volje.

Da gre za omejitve v korist politike in na škodo ljudi, je politika posredno priznavala, vse odkar so se skoraj vse parlamentarne stranke zedinile, da (v času gospodarske in javnofinančne krize) sprememba referendumske zakonodaje sodi med najpomembnejše prednostne naloge. Na prvi pogled se zdi nelogično, da bi se v času, ko so nujni kratkoročni in srednjeročni javnofinančni ukrepi, politika lotila zahtevnega (ustavnega) postopka spreminjanja referendumske ureditve. Pa je, povsem logično je. Z omejitvami referenduma bi si politika, ne glede na sestavo koalicije, omogočila precej lažje uvajanje omenjenih finančnih ukrepov po navodilih mednarodnih finančnih trgov in nadoblasti iz Bruslja, ki so pod krinko obljub o boljšem jutri vedno v škodo človeka danes. Ta revež namreč v rokah ne bi imel več grožnje z referendumom, ki načeloma omogoča vsaj manjše popravke varčevalnih ukrepov, preden dodatno poslabšajo njegov socialni položaj.

Od nazadnjaških k naprednim ali obratno?

Bistvo je v vsebinskih omejitvah referenduma, ki bodo z dvotretjinsko večino nekatere zakone oziroma celotna zakonodajna področja izvzele iz referendumskega glasovanja. Nekatere države takšne omejitve poznajo, druge ne. Državam, ki vsebinske omejitve poznajo, so skupne omejitve glede proračuna, mednarodnih pogodb, v nekaterih državah poleg tega še glede davčnih zakonov. Sedanji predlog reforme referenduma v Sloveniji je podoben, le da je, kar zadeva omejitev glasovanja o finančnih zakonih, precej bolj ekstenziven. Poleg glasovanja o zakonu o izvrševanju proračuna bi bilo prepovedano glasovanje o davčnih zakonih, zakonih o carinah in celo o vseh zakonih o drugih obveznih dajatvah. Težava je v tem, da gremo predaleč. Že sicer reforma ene najširših pravic do referenduma nujno pomeni oženje te pravice. Zaradi vsebinskih omejitev glasovanja celo v eno najožjih v EU. Zakon o referendumu in ljudski iniciativi vse od sprejetja spomladi 1994 vsebuje tri vrste vsebinskih omejitev glasovanja. O zakonih, ki se sprejemajo v času izrednih razmer, o ratifikaciji mednarodnih pogodb in zakonih, od katerih je odvisno izvrševanje proračuna. Gre za ureditev, primerljivo s tistimi v drugih državah EU in povsem primerno za nemoteno delovanje države. Vse, kar je več, ni namenjeno nemotenemu delovanju države, pač pa nemotenemu delovanju politike. To pa še zdaleč ni isto.

O spornosti določbe, da je prepovedano referendumsko glasovanje o drugih obveznih dajatvah, smo že pisali. Sporna je zato, ker dopušča možnost zlorabe. V skladu z določbo bi bilo prepovedano glasovanje tudi o zakonih, ki sicer niso javnofinančne narave, vsebujejo pa določila glede ene izmed drugih obveznih dajatev. Lep primer je zakon o javni radioteleviziji, ki z javnimi financami nima nič, govori pa tudi o obvezni dajatvi, RTV-prispevku. Utemeljitev, da bo ustavno sodišče že znalo presoditi, ali dovoli glasovanje, če obvezna dajatev ni bistvena sestavina zakona, ne zdrži. Vsaj ne več, odkar je ustavno sodišče glede zakona o državnem holdingu in zakona o slabi banki dejalo, da sicer ne gre za tematiko, ki bi bila izvzeta iz glasovanja na referendumu, a referenduma ne bo dovolilo, ker javnofinančni položaj tega ne dovoljuje. V skladu s to doktrino ustavnega sodišča je v času javnofinančne krize mogoča celo prepoved referenduma na podlagi finančnih posledic, ki jih za proračun prinaša sama izvedba referenduma ne glede na referendumsko vprašanje.

Še naprej bi na referendumih lahko glasovali o pravici samskih žensk do oploditve z biomedicinsko pomočjo, o pravicah gejev in lezbijk, o pravicah delavcev, o tem, da na gospodov dan ne bomo hodili v trgovino. O vprašanjih torej, o katerih bi ustavno sodišče glasovanje moralo prepovedati. Ne bomo pa smeli glasovati o vprašanjih, ki najbolj vplivajo na socialni položaj prebivalstva. Če tega ustavno sodišče že zdaj ne dopušča, potem je verjetno očitno, kako se bo v dvomu odločalo v prihodnje.

Glede tega je treba zgolj pritrditi mnenju Odbora za pravično in solidarno družbo: »Namera, da bi z ustavno spremembo preprečili referendumsko odločanje o zakonih, davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah, je po svojem bistvu protiustavna. Če ljudstvo nima pravice na referendumu zavrniti zakona o davkih ali pa proračuna, ker se ne strinja s politiko, ki jo vodi vlada na področju sociale, šolstva, znanosti, zdravstva itd., to pomeni, da izgubi položaj nosilca oblasti, kot je to zapisano v 3. členu Ustave RS. Bojazen, da bi državljani na referendumih izglasovali zanje kratkoročno ugodne ali celo neizvedljive rešitve, je mogoče odpraviti s pravili o vsebini referendumskega vprašanja.« Ali kot je pred časom dejal ustavni pravnik dr. Andraž Teršek – po njegovem se v ustavo lahko izrecno zapiše, da referendumsko odločanje o proračunu ni dovoljeno. A to še ne pomeni, da »nobeno referendumsko odločanje, ki zadeva proračunsko materijo, nikdar ne sme biti dovoljeno. Na primer, le zakaj ne bi bilo dovoljeno referendumsko odločanje, če bi parlament izglasoval zmanjšanje sredstev za izobraževanje in povečanje sredstev za oboroževanje?«

Utemeljitev, ki jo lahko uporabimo tudi glede davkov. Novi davki in druge dajatve se zadnja leta uvajajo ali zvišujejo iz dneva v dan, pa ni zahtev po referendumih. Gotovo pa bi se ta zahteva pojavila, če bi država davke povečevala nerazumno oziroma takrat, ko za to ne bi bilo nobene potrebe. Naloga politike pač je, da sprejema zakone s čim širšo podporo ljudi, oziroma da jo, kadar je ni, pred sprejetjem zakona pridobi.

Kvorum

Reševanje vprašanja legitimnosti referendumskega odločanja zaradi prenizke udeležbe je mogoče na dva načina. Z omejitvami glede vsebine odločanja ali s kvorumom za veljavnost izida. V prvem primeru referendumske odločitve niso nič bolj legitimne, a je to postranskega pomena, saj odločanje o posameznih pomembnih temah ni več dovoljeno. V drugem primeru pa mora biti kvorum postavljen dovolj visoko, sicer ne dosega svojega namena. Sedanji predlog pa vsebuje obe vrsti omejitev, pri čemer je prva prehuda, druga pa premila.

Poleg preširokih vsebinskih omejitev glasovanja je tudi kvorum vse spornejši. In sicer, ker je vedno nižji. V državah, ki poznajo kvorum glasov proti, je ta določen z od 30 do 50 odstotki volilnih upravičencev. Pri nas je strokovna skupina za pripravo reforme referenduma najprej predlagala 30 odstotkov, jih na željo politike znižala na 25 odstotkov in potem na dodatno željo desnice na 20 odstotkov. Ta kvorum pa glede na dosedanje izide referendumov sploh ne prinaša želenega, povečanja legitimnosti referendumske odločitve. Postavljen je ravno tako visoko, da bi cerkev ob pomoči civilnodružbenih satelitov in politične desnice še naprej počela točno to, kar je doslej. Minirala zakone, ki niso v skladu s stališči slovenske škofovske konference. In obratno, politična desnica bi ob pomoči cerkve in njenih civilnodružbenih organizacij minirala zakone, ki ji niso po godu. Levica in sredina pač nimata »svoje« tako velike in tako enotne »civilne družbe«, kot jo ima desnica, kar lepo kaže zgodovina referendumov in referendumskih vprašanj.

Ne tako majhna skupina pravnikov z dolgoletnimi izkušnjami s parlamentarizmom predlaga visok kvorum za veljavnost referendumske odločitve. Recimo nekdanji predsednik skupščine v času osamosvajanja dr. France Bučar in nekdanji ustavni sodnik in rektor ljubljanske univerze dr. Ivan Kristan. Skupaj s somišljeniki za veljavnost referendumskega izida predlagata 50-odstotni kvorum glasov proti. In sicer, če mora parlament zakone sprejemati z večino predstavniških glasov, potem lahko te zakone na referendumu razveljavlja zgolj večina volilnega telesa. Čeprav se zdi ta kvorum morda nekoliko visok, pa bi tudi nižji, a še vedno visok kvorum dejansko pomenil, da omejitve vsebine referendumskega odločanja niso več potrebne, saj gre za odločitve volivcev z najvišjo stopnjo legitimnosti.