Jože Mencinger: Tri unije – denarna, fiskalna, bančna. In Slovenija

Kako smo prišli sem, kjer smo, kje smo in kam gremo?

Ekonomisti, politiki, domače in tuje institucije se kar naprej ukvarjamo z vprašanji, kako smo prišli sem, kjer smo, kje sploh smo in kam gremo. Če ne vemo odgovora na prvo in drugo vprašanje, ni razlogov, da bi poznali odgovor na tretje. Celo če bi znali odgovoriti na prvi dve, bi bil odgovor na tretje vprašanje negotov; netočnost je v »znanosti«, kot je ekonomija, razumljiva. Ekonomisti sicer menimo, da smo znanstveniki, vendar smo največkrat le pridigarji vsakokrat veljavnih dogem o delovanju gospodarstva in morda bolj teologi kot znanstveniki.

Tudi oče sodobne ekonomije Adam Smith, ki je leta 1776 napisal Bogastvo narodov, nekakšno ekonomsko biblijo, je bil moralni filozof. Zdaj si jo, podobno kot pravo biblijo, lastijo vse ekonomske šole, saj je v njej mogoče najti potrditev kakršnekoli ekonomske dogme. Pred nekaj leti smo dobili še prevod druge ekonomske biblije, Marxov in Engelsov Komunistični manifest iz leta 1848; ta preseneča z natančnim opisom dogajanj v svetovnem gospodarstvu, a ne tistih pred sto šestdesetimi leti, ampak zdajšnjih. V njem so, le z drugimi besedami, opisane multinacionalke, globalizacija, finančno poglabljanje, hiperprodukcija, kriza ter druge težave in stranpoti sodobne ekonomije. Od kod presenetljiva uporabnost več kot dvesto trideset in več kot sto šestdeset let starih besedil? Ekonomija in druge družbene vede, precej drugače pa najbrž ni tudi z naravoslovnimi in tehničnimi, kar naprej prehajajo skozi nekakšne samoumevne cikluse, ki jih oblikujejo vrednostne sodbe. Trajanje takšnih ciklusov, ko malone vsi ponavljajo podobne fraze in prisegajo na enake dogme, se sicer spreminja, a preobrati v ekonomski vedi so že pol stoletja podobni preobratu od dogme, da Sonce kroži okrog Zemlje, k dogmi, da Zemlja kroži okrog Sonca. Kdor se jim sproti ne uklanja, je čudak, zdaj v našem okolju evroskeptik, jugonostalgik, »komunajzar«, privrženec nacionalnega interesa.

Konkurenca, učinkovitost, dobiček, privatizacija, liberalizacija in globalizacija so bile do oktobra 2008 magične besede zdajšnjega časa. Skupaj z globalno konkurenco naj bi bil svetovni trg temelj gospodarske rasti, novih priložnosti za zaposlovanje odpuščenih, magično zdravilo za reševanje vseh drugih problemov, alternativa socialni državi ter javnemu financiranju zdravstva, šolstva in socialne varnosti. Od globalizacije naj bi imeli koristi vsi. A ne kaže, da je tako. Leta 1960 je petina svetovnega prebivalstva bogatih »zaslužila« tridesetkrat več kot petina revnih, pred krizo je zgornja petina zaslužila sedemdesetkrat več kot spodnja petina. Kriza razmerij ni obrnila, razslojenost je še povečala.

»Zakaj nihče ni videl, da prihaja kriza?« naj bi konec 2008 na obisku na London School of Economics vprašala angleška kraljica. Zdaj bi morda vprašala: »Zakaj vsi napovedujejo njen konec?« Res je, da se datum konca krize premika iz napovedi v napoved. Predlanske napovedi so ga postavljale v lansko leto, lanske v letošnje, letošnje v prihodnje. A od kod sploh naj pride gospodarska rast? Mnogi verjamejo, da se bo začela, če bomo znižali stroške dela, prodali premoženje, skrčili javni sektor, odpravili davčne posege v razdelitev, kakršna prihaja s trgov, in pustili revne, da sami postanejo bogati. Ne bo šlo. Vsakomur, pa naj bo ekonomist, pravnik ali karkoli drugega, je ali pa bi vsaj moralo biti jasno, da že nekaj desetletij ne gospodarimo zaradi pomanjkanja dobrin in storitev, teh je prej ali slej preveč, ampak zato, da ustvarjamo nova delovna mesta. Ne da bi z njimi povečali ponudbo dobrin, ampak da bi povečali povpraševanje po njih. Ustvarjamo jih torej predvsem zato, da proizvedeno lažje razdelimo in prerazdelimo ter zmanjšamo učinke tehnološkega napredka, ki iz produkcije dobrin izriva delo in zmanjšuje zaposlenost. Kaj le naj človeštvo počne s še večjo učinkovitostjo, saj je že zdaj edini gospodarski problem prodati stvari, ki jih naredi? Če vsi povečujejo konkurenčnost, so vsi tudi kar naprej na istem, še več dobrin ostaja neprodanih, še več ljudi brez dela, še več novih storitev si bomo morali izmisliti. Nenehno »povečevanje« učinkovitosti podjetij, ki naj bi omogočilo njihovo preživetje v konkurenčnem boju, ki ga v boju za tržne deleže ustvarjajo sama, v prevzemih in združevanjih, se vse bolj pretvarja v »gospodarski kanibalizem« na ravni narodnih gospodarstev in na svetovni ravni. »Varčevanje« v gospodarstvu, v katerem aktivnost določa povpraševanje, torej sploh ne more prinesti drugega kot podaljševanje krize. Tudi več denarja ne pomaga. Ker ni povpraševanja po produktih, tudi ni posojilojemalcev, ki bi denar rabili za povečanje produkcije, imamo le posojilojemalce »iz obupa«, ki nova posojila rabijo za odplačevanja starih, ki so jih najeli, ko so še računali na rast povpraševanja ali na rast vrednosti s posojili kupljenega premoženja. Napovedi, da bo drugo leto bolje, da je treba le še malo potrpeti, skrčiti javni sektor in postati bolj učinkovit in konkurenčen, so zato le utvare.

Kakšna bo bančna unija, če bo, se ne ve; še preden bo ta članek natisnjen, se bo lahko pokazalo, da so se stvari popolnoma spremenile. Nedvomno pa gre za doslej morda dejansko najbolj usoden poskus federalizacije Evrope.

Slovenija se že kar nekaj časa ukvarja s prehodom iz krčenja v rast oziroma od apatije k optimizmu. Čeprav na primer med »napovedjo« o –0,7-odstotni in »napovedjo« o +0,7-odstotni gospodarski rasti dejansko ni razlike, saj je BDP, to je vsota vseh produktov in storitev, narejenih v enem letu na ozemlju države, nekaj, česar ni mogoče meriti preveč natančno, se pretvarjamo, da lahko razlikujemo med 0,7-odstotnim krčenjem in tolikšno rastjo. Kljub temu pa je razlika pomembna, saj »napoved« prve povečuje apatijo, »napoved« druge pa vzbuja optimizem; oboje vpliva na povpraševanje in gospodarsko aktivnost, brezposelnost, socialne stiske. Zmeraj nove »napovedi« mednarodnih institucij ali še bolj domačega UMAR-ja nas kar naprej potiskajo v apatijo. Posebno UMAR se očitno boji, da bi zgrešil napoved »navzdol« (morebitna zgrešena napoved »navzgor« se hitro pozabi), a ne bi smel zanemariti učinkov, ki jih ustvarja s samouresničevanjem. Podobno je z nenehnim ponavljanjem zgodb o trojki, »živčnosti« evropskih oblastnikov, finančnih trgov in mednarodnih finančnih institucij, ki ponavljajo mantre o strukturnih reformah, fiskalni konsolidaciji in privatizaciji. Vendar nihče od omenjenih ni prav nič živčen, celo za njihov denar jih ne skrbi; vsi pa iz različnih razlogov poskušajo živčno narediti Slovenijo. Evropske oblasti, ker še po desetletju nočejo priznati, da so s svojimi strategijami uničile evropsko industrijo, povečale brezposelnost in soustvarile krizo, plačilo zanjo pa prevalile na javni sektor svojih članic. Finančni trgi, da bi povečali zaslužke pri posojanju denarja in zmanjšali ceno podjetij, ki naj bi jih privatizirali, mednarodne finančne institucije pa iz bolj ali manj ideoloških predsodkov do vsega, kar ne sodi v ameriški tip kapitalizma. No, treba je priznati, da vsaj Mednarodni denarni sklad spreminja svoje dosedanje nauke. Razlogov, zakaj tisti, katerih živčnosti se bojimo, niso živčni, je kar nekaj. Aktiva slovenskega bančnega sektorja je poldruga tisočinka aktive bančnega sektorja evroobmočja, če to ogroža stabilnost evra, slednji ni veliko vreden. Finančni trgi dobro vedo, da je Slovenija s presežkom na tekočem računu in ob izvozu 12.000 evrov na prebivalca kljub razsulu, ki smo ga ustvarili s hazardiranjem med letoma 2005 in 2008, in inertnostjo po tem sposobna servisirati javni dolg, ki je še zmeraj med nižjimi v EU. A zakaj ne bi zaslužili z visokimi obrestmi in poceni nakupi premoženja? Vse najbrž še najbolj skrbi, da bi Slovenija probleme rešila brez njihove »pomoči«. Če in ko nas bo »pomoč« pripeljala v položaj Grčije ali Cipra in ko bomo vse razprodali, bomo spet dobivali visoke ocene bonitetnih agencij. Estonija jih dobiva kar naprej; vse je razprodala, ima majhen javni sektor, uravnotežen proračun, zanemarljiv javni dolg, poceni »delovno silo«, veliko razslojenost in revščino, zapustila pa jo je že desetina prebivalstva.

Po zadnjih anketah časopisov sodeč je večina Slovencev zagreta za prodajo premoženja tujcem in se ne boji trojke, kar, povedano drugače, pomeni, da ne nasprotuje temu, da s »pomočjo« izgubimo »suverenost«. Skrb zaradi suverenosti je res odveč, Slovenija v ekonomskem pomenu besede že kar nekaj časa nima nikakršne suverenosti, saj je izgubila vse atribute, ki jih država kot ekonomska enota ima: odločanje o denarju, davkih, mejah in pravilih igre. Zato je dolgoročno usoda Slovenije kot ene evropskih provinc le malo odvisna od tega, kaj bodo počele naše oblasti, odvisna je predvsem od usode EU, ta pa od usode njenih treh unij: denarne, fiskalne in bančne.

Koristnost denarne unije?

Pred krizo je evro veljal za najpomembnejšo pridobitev evropske integracije; postal je simbol – nekakšno evropsko »bratstvo in enotnost«. Izstop ali izključitev posamezne članice iz evroobmočja sploh nista bila predvidena in še manj urejena. A že ob nastanku evra je šlo za politični projekt, za katerega je bilo težko najti trdne ekonomske temelje, saj države, ki sestavljajo evroobmočje, niso izpolnjevale meril za optimalno denarno območje, na katerem bi uspešno uporabljali en denar. Če jih ne, se koristnost enega denarja spremeni v škodljivost. Meril za oceno optimalnosti denarnega območja je sicer veliko in se med seboj močno razlikujejo, lahko pa je ugotoviti, da ob odločitvi o ustanovitvi evropske denarne unije v letu 1998 večina meril ni bila izpolnjena. Zato koristnost in trajnost evra že ob uvedbi nista bili zagotovljeni. Prav narobe – mogoče je bilo predvideti, da se bodo z izgubo tečajnih politik članic EU gospodarske in socialne razlike med posameznimi deli denarne unije povečale in ne zmanjšale, kar bo ustvarjalo napetosti in posebno nam že iz Jugoslavije poznane obtožbe o vsesplošnem »izkoriščanju«. Izkustveni argumenti za ustvarjanje denarne unije, kot je delovanje denarne unije v ZDA, so za evroobmočje ali EU neuporabni ali pa so uporabni kot protiargumenti. Mobilnost dela v ZDA je neprimerno večja, razlik v gospodarskem sistemu ni, fiskalni prihodki in odhodki zvezne oblasti v ZDA so trikrat tolikšni, kot so skupni prihodki in odhodki vseh ameriških držav in lokalnih skupnosti skupaj. V Evropi je drugače. Mobilnost dela je majhna, razlike v gospodarskih sistemih so kljub poskusom poenotenja velike, fiskalni prihodki in odhodki centralne oblasti dosegajo le tridesetino fiskalnih prihodkov in izdatkov držav članic.

Samo posredno in zelo povprek je koristnost evra mogoče ugotoviti tako, da uspešnost držav evroobmočja primerjamo z uspešnostjo držav EU, ki niso članice evroobmočja. Običajna merila uspešnosti oziroma neuspešnosti: gospodarska rast, brezposelnost, inflacija, notranje ravnotežje in zunanje ravnotežje ter socialna kohezija oziroma njihovo spreminjanje v obdobju 2000–2013, kažejo, da članstvo v evroobmočju ni prineslo koristi; države z evrom so imele precej nižjo gospodarsko rast in večjo brezposelnost ter le malenkostno manjše proračunske primanjkljaje in inflacijo. BDP je v članicah evroobmočja rastel po 1,13 odstotka na leto, v nečlanicah po 2,09 odstotka, v prvih se je od leta 2000 povečal za 11,7 odstotka, v drugih za 20,5 odstotka. Povprečna stopnja brezposelnosti v evroobmočju je bila 9,95-odstotna, v celotni EU pa 9,43 odstotna, povprečna inflacija v evroobmočju je bila 2,13-odstotna, v celotni EU 2,26-odstotna, povprečen proračunski primanjkljaj pa 2,92- in 2,97-odstoten. Veliko zunanje neravnotežje je problem predvsem medsebojne menjave članic evroobmočja; gre za velik presežek »severa« evroobmočja in velik primanjkljaj njegovega »juga«.

Slovenija je kot prva med novimi, v letu 2004 sprejetimi članicami EU že leta 2007 sprejela evro. Takrat je bil bodoči vstop v denarno unijo pravzaprav vsaj formalno pogoj za vstop v EU, Slovenija pa se je na prevzem evra začela pripravljati takoj po vstopu v EU in takoj sprejela obveze o inflaciji, obrestnih merah, tečaju, proračunskem primanjkljaju in javnem dolgu. Vse gospodarske obveze, posebno obe fiskalni, je brez posebnih težav izpolnila, prav tako je prilagodila ter EU-normam primerno tudi zapletla finančno in drugo zakonodajo. To lepo kaže nekaj primerjav. Prvi Zakon o bankah in hranilnicah iz leta 1991, lahko bi rekli, da je šlo za avtohton slovenski zakon, je imel 5006 besed, z nekaj povezovalnimi stavki bi iz njega zlahka naredili vsakomur razumljiv učbenik o delovanju bank. Vanj so bila vgrajena tudi pravila, kakršno je za varno poslovanje vseboval tako imenovan Basel I. Ko je leta 1999 nastajal drugi zakon o bančništvu, je bilo že gotovo, da bo Slovenija skupaj z ostalimi nekdanjimi socialističnimi državami prej ali slej vstopila v EU. Zakon je zato že vseboval vsebino različnih direktiv, ki so nastajale v EU in naj bi zagotavljale varno poslovanje bank. Zanj je bilo potrebnih 25.185 besed, petkrat več kot za prvega. Za tretji zakon iz leta 2006 jih je bilo treba že 47.532. Nastajal je v času, ko je bila Slovenija v preskusnem obdobju pred sprejetjem evra, uveljavljen je bil, ko smo dobili evro, malone dve leti pred začetkom svetovne finančne krize. Z njim so bile tudi eksplicitno prevzete direktive Evropske komisije in Evropskega sveta: predvsem Direktiva 2006/48/ES o opravljanju kreditnih poslov in Direktiva 2006/49/ES o kapitalski ustreznosti, ki naj bi zagotavljali varno poslovanje bank s pravili tako imenovanega Basla II. S tem se zakonodajne spremembe niso končale. Po sprejetju Zakona o bančništvu smo sprejeli že dvanajst »zakonov o spremembah in dopolnitvah zakona«. Podobna je bila usoda Zakona o Banki Slovenije in drugih zakonov s finančnega področja; baročno birokratska zapletenost je povsod zamenjala prejšnjo enostavnost. Podrobna pravila pa niso preprečila finančne krize in niso omogočila izhoda iz nje.

Ker ni povpraševanja po produktih, tudi ni posojilojemalcev, ki bi denar rabili za povečanje produkcije, imamo le posojilojemalce »iz obupa«, ki nova posojila rabijo za odplačevanja starih.

Odgovoriti na vprašanje, ali bi bilo Sloveniji zdaj bolje brez evra, ni lahko. Ko se je odločila za hiter vstop v evroobmočje, se je nedvomno uvrščala med države, ki so izpolnjevale zahteve za vstop v optimalno denarno območje »močnega evra«, nekdanje nemške marke. Vse od konca transformacijske depresije do leta 2004 je imela namreč solidno in enakomerno štiriodstotno gospodarsko rast brez notranjega in zunanjega neravnotežja. Po dobrih treh letih hazardiranja med letoma 2005 in 2008 pa se je stanje povsem spremenilo; zdaj se Slovenija vse bolj uvršča med »periferne« države evroobmočja, ki jim evro škoduje. Ni dvoma, da smo si probleme nakopali sami, a vstopa v EU in evroobmočje sta prispevala k zamenjavi zastarelega domačijsko fiziokratsko usmerjenega kapitalizma z modernim finančnim casino kapitalizmom. Nenadnemu obilju poceni denarja, ki je sledilo vstopoma, se ni bilo mogoče upreti, podžgalo je zadolževanje za enostavno in razširjeno reprodukcijo v podjetjih, nakupe podjetij in vlaganje v »donosne« vrednostne papirje doma in v tujini.

Fiskalna unija in solidarnost

Finančna kriza naj bi pritrdila mnenjem o nevzdržnosti soobstoja enotnega denarnega področja in različnih fiskalnih področij. Usoda evra, EU in Slovenije naj bi bila zato odvisna od fiskalne ureditve. Kakšna pa bo fiskalna ureditev evrskega območja in EU, se ne ve; govorimo lahko le o bolj ali manj verjetnih alternativah: fiskalni dezintegraciji, fiskalnem paktu in fiskalni uniji.

Po prvi različici naj bi fiskalna politika ostala oziroma naj bi se vrnila v pristojnost članic, te pa bi se odrekle prejemanju pomoči pri reševanju svojih finančnih problemov, pa tudi »reševanju« fiskalnih problemov drugih članic. Pri tem ne gre spregledati, da so članice evrskega območja »pomagale« Grčiji, ker so ocenile (ali pa so jih v takšne »ocene« prisilili), da bi bila z bankrotom Grčije evru (nemškim in francoskim bankam) povzročena škoda večja od stroškov »reševanja«. Posebno, če se stroški razpršijo tudi na tiste, ki z zadolževanjem niso imeli nič opraviti.

Po različici fiskalnega pakta se centralizirana denarna in decentralizirana fiskalna politika ne izključujeta, če je slednja koordinirana. Vendar to dejansko pomeni, da je fiskalna politika, kakršno imajo močnejši, samoumevno »prava« in splošno uporabna za vse članice ne glede na razlike v razvitosti, strukturah gospodarstev in gospodarskih stanjih. Za pomisleke o koristnosti večje fiskalne koordinacije zadošča siljenje članic v splošno prehitro konsolidacijo javnega dolga ne glede na njegovo višino in značilnosti. Poleg tega poenotenje fiskalne politike samodejno povečuje nihanja gospodarske aktivnosti, ki jih raznolike politike zmanjšujejo; nesimetričnim udarom denarne unije se pridružijo še nesimetrični udari fiskalne. Vsiljevanje hitre konsolidacije in fiskalne discipline v času, ko vsa gospodarstva potrebujejo povečanje povpraševanja, le zmanjšuje gospodarsko aktivnost ter poglablja krizo. Škodljivost tega je prav dobro vidna v Sloveniji, ki je zabredla v drugo recesijo predvsem zaradi znamenitega ZUJF-ta; ta je nasilno skrčil proračunski primanjkljaj pod »naravnega«, obveznosti pa prenesel naprej, kar plačujemo z večjim letošnjim primanjkljajem in ponovljenim krčenjem BDP-ja.

Fiskalni pakt naj bi pravzaprav le zagotovil delovanje pravil, ki naj bi kot pravila Pakta stabilnosti iz leta 1997 delovala že dotlej, a niso. Uvedel naj bi samodejno sankcioniranje za odstopanja; tudi sankcije so bile predvidene že doslej, a so v evrsko območje sprejemali članice, ki so že ob vstopu daleč presegale dogovorjene omejitve javnega dolga, v obdobju ohladitve aktivnosti pa sta jih kršili prav državi, ki zdaj drugim vsiljujeta fiskalni pakt: Nemčija in Francija. Zdaj so sicer na pakt bolj ali manj vsi pozabili. Evropska komisija se je preusmerila na novo »reševanje« evra: z bančno unijo, ki pa je najbrž le bančni pakt, v katerem bodo pravila močnejših spet »prava« pravila. To, da so na fiskalni pakt medtem že pozabili, kaže tudi, kako odveč je bilo v ustavo zapisovati »zlato pravilo« o uravnoteženosti proračuna in tako »dodatno« uveljaviti s podpisom že samodejno veljavno »Pogodbo o stabilnosti, usklajevanju in upravljanju v ekonomski in monetarni uniji«.

Slovenija je kljub nasprotnemu zatrjevanju naših in evropskih oblasti dejansko poskusni zajček pri ustvarjanju bančne unije; za to je s svojo majhnostjo – slovenski bančni sistem je le poldruga tisočinka evrskega – in ubogljivostjo izredno primerna.

Po tretji različici, pravi fiskalni uniji, bi se evroobmočje in EU postopoma spremenila v federacijo, ki pa je smiselna le, če omogoča učinkovito opravljanje funkcij, ki ji pripadajo, in če sočasno zmanjšuje razlike med posameznimi deli, kar je pogoj za dolgoročni obstoj. Oboje je mogoče le, če ima centralna oblast lastne in dovolj velike dohodke, s katerimi lahko nevtralizira asimetrične udare, ki jih povzroča enotna denarna politika, in centralnemu proračunu dajejo vlogo avtomatičnega stabilizatorja. Zdajšnja prelivanja denarja v EU tega ne omogočajo. Za oblikovanje fiskalne unije bi bilo zato treba radikalno povečati proračun EU, uvesti »evropski« davek oziroma zagotoviti participacijo »federacije« pri posameznih davkih članic ter sprejeti pravila za prelivanje fiskalnih prihodkov v odhodke. Sistem bi bil podoben sistemu, kakršnega imamo za subvencioniranje občin v Sloveniji ali kakršnega uporabljajo za izenačevanje med deželami v Nemčiji. To zahteva velike spremembe na prihodkovni in še mnogo večje na odhodkovni strani proračuna federacije. Na prihodkovni strani na primer harmonizacijo davkov (dogovore o davkoplačevalcih in določitvi davčnih osnov in davčnih stopenj).

Če poenostavimo, bi pot k fiskalni uniji na prihodkovni strani vodila prek poenotenja zdajšnjih davčnih stopenj članic in odločitve o tem, pri katerih davkih bi prišlo do razdelitve davčnih prihodkov med »federacijo« in članico in kolikšen del davčnih prihodkov, ustvarjenih s temi davki, bi bilo treba prepustiti proračunu EU. Za poenotenje stopenj in participacijo na prihodkih so posredni davki (DDV in trošarina) primernejši od neposrednih (dohodnina, davki na dobiček, prispevki za socialno varnost). S participacijo »federacije« pri posrednih davkih bi se dejansko približali ureditvi, kakršno je imela nekdanja Jugoslavija, v kateri so bili (takrat še pomembni) prihodki od carin prihodek federacije, prihodki iz takratnega prometnega davka so se delili med federacijo in republiko, prispevki pa so bili davščine, ki so jih urejale republike; v njih so ostajali tudi prihodki teh davščin.

Povprečen rezident evroobmočja (nanj, namesto na EU se nanašajo podatki in izračuni v nadaljevanju) na leto plača 3716 evrov posrednih davkov (leto 2008); največ, 9717 evrov, plača rezident Luksemburga, najmanj, 1123 evrov, pa rezident Slovaške; rezident Slovenije plača 2484 evrov, rezident Nemčije 3714 evrov, Italije 3825 evrov, Avstrije 4598 evrov. Razlike izhajajo iz razlik v življenjski ravni in razlik v veljavnih stopnjah posrednih davkov (DDV in trošarin) po članicah. Če bi davčne stopnje izenačili, bi se davčno breme najbolj, za 1017 evrov, zmanjšalo na Cipru, najbolj, za 849 evrov, pa bi se povečalo v Luksemburgu; rezident Slovenije bi plačal 174 evrov manj kot zdaj, Nemec 260 evrov več, Italijan 317 manj in Avstrijec 170 manj.

Ali je fiskalno unijo sploh mogoče ustvariti, je odvisno od velikosti prerazdelitev, ki jih zahteva, kar je mogoče spet celo približno izračunati. Gre za izračune z nekaj izmišljenimi predpostavkami. Izraz »efektivne« davčne stopnje uporabimo kar za razmerja med davčnimi prihodki od posrednih davkov in bruto domačim produktom, za participacijo pri njih pa uporabimo »jugoslovansko« 50 : 50-odstotno participacijo federacije in republik pri prometnem davku. Ne glede na to, da gre za izmišljene predpostavke, izračuni kažejo, ali in kolikšna je verjetnost nastanka fiskalne unije. Velika prerazdelitev je politično nesprejemljiva, čeprav bi šlo za »vitko« federacijo, saj posredni davki znašajo približno 13 odstotkov BDP-ja, kar pomeni, da bi »federalna oblast« dobila in drugače kot zdaj prerazdelila le 6,5 odstotka bruto domačega produkta. Deleži odhodkov in prihodkov dejansko delujočih federacij v njihovem BDP-ju so kar nekajkrat večji. Leta 2008 je bil delež zveznih oblasti v odhodkih v ZDA 20, v Avstraliji 22,6, v Kanadi 17,8 in v Švici 17,3 odstotka BDP-ja. Zaradi transferjev med ravnmi države (in primanjkljajev) se deleži davčnih prihodkov razlikujejo od deležev izdatkov. Delež zvezne države v davčnih prihodkih je bil 17,3 odstotka v ZDA, 27,8 v Avstraliji, 16,7 v Kanadi in 16,1 odstotka v Švici. V EU je bil delež odhodkov »federacije« le 1 odstotek BDP-ja, delež lastnih davčnih prihodkov pa le 0,1 odstotka BDP-ja.

Vzemimo, da bi v novi »federaciji« prihodki od carin (tradicionalni lastni viri) ostali prihodki »federacije«, prihodki od neposrednih davkov (dohodnine, davka na dobiček in vsi socialni prispevki) bi ostajali članicam, prihodki od posrednih davkov (DDV-ja in trošarin) pa bi se delili; polovica bi ostala članici, druga polovica pa bi šla v skupno blagajno. Ta polovica bi se nato med članicami razdelila po načelu, da imajo vsi državljani enake pravice do javnih dobrin, kar pomeni, da bi se odhodki po članicah razdelili v skladu z deleži prebivalstva. V proračun »federacije« bi na leto priteklo 608 milijard evrov (zdaj približno 100 milijard). Največ bi prispevala Nemčija; vanj bi vplačala 163 milijard evrov, nazaj pa dobila 153 milijard, njen neto prispevek bi znašal deset milijard evrov. Povprečen rezident Nemčije bi se v fiskalni uniji »odrekel« 130 evrom na leto. Največ, 3425 evrov, bi »izgubil« rezident Luksemburga, ki bi v skupno blagajno prispeval 2535 milijonov evrov, iz nje pa bi dobil le 891 milijonov. Več kot tisoč evrov na leto bi »pridobili« rezidenti Slovaške in Estonije; Slovak bi pridobil 1169 evrov, Estonec 1061 evrov; na Slovaškem bi se BDP povečal za 11,45 odstotka, v Estoniji za 8,97 odstotka. Rezident Slovenije bi v takšni fiskalni uniji pridobil 703 evre, BDP Slovenije pa bi se povečal za dobre štiri odstotke.

Čeprav neto davčna bremena, ki bi jih fiskalna unija prinesla velikim bogatim članicam EU, niso velika, Nemci bi zanjo plačali le 0,44, Francozi pa 0,47 odstotka BDP-ja, pa je ustvarjanje fiskalne unije za zdaj najbrž utopično; ob sprejemanju proračuna EU se države prepirajo o odstotkih od odstotka. Ob zdajšnji »solidarnosti« v EU bi zato prizadevanja za pravo fiskalno unijo vodila k razpadanju, ne pa h krepitvi EU.

Kaj pa bo prinesla bančna unija?

Pet let po stečaju banke Lehman Brothers bančni sistem EU ostaja krhek. Ko je po stečaju pred petimi leti usahnilo kreditiranje na medbančnem trgu, je ECB rešila problem tako, da je bankam za tri leta zagotovila 1000 milijard evrov z 1-odstotno obrestno mero. Posojila so bila brezpogojna, vse banke v evrskem območju – z izjemo ciprskih – so imele dostop do teh posojil. Vendar velika količina primarnega denarja ni povečala količine denarja v obtoku in kreditov, evrsko območje je ostalo v likvidnostni pasti in dolžniški krizi.

Evropska komisija se je nato problemov lotila na svoj običajni način, najprej s kaotičnim ukrepanjem na Cipru in nato z ustanovitvijo nove institucije in krepitvijo regulacije. A več regulacije ne pomeni manj težav in manj kriz; regulacija slabega sistema ne spremeni v dobrega, ampak v le še slabšega; s pravili in še več pravili ni mogoče zamenjati zdrave pameti. Prava rešitev je finančni sistem omejiti na to, čemur naj bi bil namenjen: učinkovitemu prenašanju denarnih prihrankov od varčevalcev k investitorjem. To pomeni, da je treba odpraviti različne finančne produkte, ki naj bi bili namenjeni razpršitvi tveganj, dejansko pa njihovemu »izumitelju« omogočajo, da tveganje prenese na druge. No, Evropska komisija ni šla v to smer. Namesto nje je predlagala novo »rešitev« – bančno unijo, ki sta jo podprla tudi preostala člana »trojke«: Evropska centralna banka in Mednarodni denarni sklad. ECB naj bi po novembru 2014 neposredno nadzirala največje in najpomembnejše banke, ki naj bi tako, podobno kot denar, prešle iz nacionalnih ravni pod nadzor evropskih strokovnjakov, kar naj bi odpravilo tudi neskladja med denarno politiko in nadzorom bank. Enaka bančna pravila na ravni EU, enake zahteve po minimalnem kapitalu bank, skupni bančni nadzornik, skupna pravila za preprečevanje stečaja bank in posredovanje, kadar se banke znajdejo v težavah, naj bi povrnili zaupanje v bančni sistem, zaščitili finančni sektor in imetnike bančnih vlog ter preprečili reševanje bank z denarjem davkoplačevalcev. Enoten naj bi bil tudi mehanizem za reševanje bank in mehanizem za zaščito depozitov, ki je zašel v težave, ker je bil ustvarjen na nacionalni ravni, banke pa so nadnacionalne. To se je posebej dobro videlo na Cipru in Irskem, kjer je bančni sistem daleč presegel velikost države, kar je mogoče rešiti na dva načina: s prilagoditvijo zaščite velikosti bančnega sistema ali s prenosom varstva vlog na evropsko raven; komisija se je odločila za drugo. Prav tako se ni odločila za popolno ločitev tveganega investicijskega bančništva od komercialnega, kar bi sledilo iz Liikanenovega poročila o delovanju 15 velikih bank, ki so prevelike, da bi propadle, in ki imajo aktivo, ki je 160 % bruto domačega produkta EU, problem pa ni le njihova velikost, ampak tudi povezanost. Komisija je ostala pri evropski tradiciji univerzalnega bančništva in ni zahtevala razbitja velikih bank na manjše, ki ne bi mogle ogroziti posameznih sektorjev ali celotnega gospodarstva.

Dosedanji »bail-out« mehanizem reševanja bank naj bi zamenjal »bail-in« mehanizem, po katerem za dolgove odgovarjajo lastniki, kar je prav; poseganje v dolžniške vrednostne papirje in še bolj v velike depozite pa je že mnogo bolj vprašljivo. Pri prenašanju z »bail-out« na »bail-in« gre za nekakšno vračanje v svetopisemske čase, ko naj bi vsakih sedem let dolgove odpisali, kar seveda pomeni tudi odpis vseh terjatev oziroma nabranega finančnega premoženja. To je sicer mnogo bolj zvezno, in že zato bolje, mogoče početi tudi posredno z inflacijo.

Bančna unija naj bi pomagala rešiti bančni sistem v EU in zmanjšala možnost ponovitve krize, ker bi odločanje o ključnih bančnih politikah in nadzor prenesla na nadnacionalno raven. V upanju, da se bo s prenosom pravil odločanja in nadzora prenesel tudi del bremena reševanja, so idejo pozdravile države z največjimi problemi: Španija in Grčija, na odpor pa je naletela v Nemčiji, na Nizozemskem in Finskem, ki bi sicer hotele določati pravila, a ne bi sprejele bremen. Bo bančna unija nastala? Za zdaj bolj kaže, da se bo spremenila v nekakšen bančni pakt in bo njena usoda podobna usodi fiskalne unije, ki se je spremenila v fiskalni pakt; z njim so uspešni vsilili pravila, ne pride pa jim na misel, da bi karkoli prerazdelili.

Že ob nastanku evra je šlo za politični projekt, za katerega je bilo težko najti trdne ekonomske temelje, saj države, ki sestavljajo evroobmočje, niso izpolnjevale meril za optimalno denarno območje, na katerem bi uspešno uporabljali en denar.

Kakšna bo bančna unija, če bo, se ne ve; še preden bo ta članek natisnjen, se bo lahko pokazalo, da so se stvari popolnoma spremenile. Nedvomno pa gre za doslej morda dejansko najbolj usoden poskus federalizacije Evrope. S finančno unijo bi vlade članic izgubile vpliv na usmerjanje naložb, kar naj bi bilo po mnenju mnogih dobro, a kar onemogoča industrijsko politiko. Banke naj bi se še bolj internacionalizirale, kar bi zmanjševalo njihova tveganja. Kriza pa je nedvomno pokazala slabe strani internacionalizacije. Tuje banke v novih članicah, tudi pri nas, so v krizi »pobegnile« in probleme pustile državam, v katerih so pred krizo ustvarjale velike dobičke; donosnost v njih je bila trikrat višja kot doma. Velik del približno 30 milijard evrov letnega neto odliva kapitala iz »novih« članic EU v času krize gre pripisati prav »pobegu« bank. Vprašanj je še več; teoretično je mogoče, da bo ECB upoštevala različnost stanj v posamezni državi in zahtevala recimo višje kapitalske zahteve za banke v državah z ekspanzijo in nižje za banke v državah, ki so v težavah. A takšna makro bonitetna logika bi bila v nasprotju z mikro bonitetno, po kateri večje tveganje v državah s težavami zahteva strožja merila kot v državah brez težav.

Slovenija je kljub nasprotnemu zatrjevanju naših in evropskih oblasti dejansko poskusni zajček pri ustvarjanju bančne unije; za to je s svojo majhnostjo – slovenski bančni sistem je le poldruga tisočinka evrskega – in ubogljivostjo izredno primerna. Reševanje našega bančnega sistema časovno preveč sovpada z nastajanjem nedorečene bančne unije, da ga ne bi izkoristili za preverjanje zamisli o njenem delovanju. Evropska komisija, ki je Slovenijo do junija priganjala z zahtevo za hitro prenašanje slabih posojil v »slabo banko«, je nato prenos zaustavila. A prenosov na slabo banko niso ustavili, ker bi jih skrbela nedovoljena državna pomoč, saj so pri naših bankah v državni lastnini davkoplačevalci na obeh straneh, država pa bi sama sebi dajala pomoč. Tudi med »bail-out« in »bail-in« pravzaprav ni razlike; za obema so davkoplačevalci. Slovenija je zamisel o zamenjavi »bail-out« mehanizma z »bail-in« mehanizmom (pravijo, da po nareku iz Bruslja) že vgradila v nedavno sprejeti »zakon o spremembi zakona«. To je vsaj pol leta prej, preden bo EU-zamisel vpisala v direktivo, dve leti prej, preden bodo druge članice direktivo vgradile v nacionalno zakonodajo, ki naj bi začela veljati šele 2018. Verjetno je še nekaj; zahteve, da je treba razkriti metodologijo v stresnih testih, so pravzaprav nepotrebne, »metodologija« je določena z »rezultatom«, ki je stvar politične presoje. Politično primernemu rezultatu se nato prilagodi »metodologijo«.