Legitimacija korupcije?

Okrožno sodišče v Ljubljani je 18. oktobra odredilo začetek kazenskega postopka zoper nekdanjega slovenskega evropskega poslanca Zorana Thalerja, ker je ugriznil v vabo britanskih novinarjev pod krinko in pokazal pripravljenost za zastopanje interesov neke skupine v zameno za plačilo. Kako po navadi rečemo temu, kar se je zgodilo? Bil je zlobiran, v najbolj grobem pomenu besede. To se je zgodilo v Bruslju, kjer je na osebni, strankarski, uradniški, skratka na vseh ravneh lobiranje nekaj najbolj vsakdanjega – a ne le v Sloveniji, tudi v Bruslju lobisti vedno trdijo, da »stranke« prepričujejo le z argumenti.

Vprašanje lobiranja in njegove vloge v družbi je večno, ker je neposredno povezano z odločanjem o pomembnih stvareh in z zakonodajnim procesom. A odkar je pri nas lobiranje definirano in urejeno z zakonom, so se razprave skrčile predvsem na vprašanje, koliko se lobistična zakonodaja spoštuje oziroma ne spoštuje. Je res dovolj, da se sprašujemo, ali se lobistična zakonodaja upošteva in izvaja? So s tem, da je to področje zakonsko urejeno, ključna vprašanja lobiranja dejansko razčiščena? Ali je morda ključno vprašanje drugačno? In sicer: mar ni uveljavitev lobistične zakonodaje jedro problema in ne rešitve? In navsezadnje, ali ni pravna »regulacija« lobiranja zgolj legitimacija za prevlado interesov posameznih skupin nad javnim interesom, ki bi ga moral upoštevati zakonodajalec? Vse to so vprašanja, s katerimi se ukvarjajo v državah z »razvito« lobistično zakonodajo.

Legalizacija nelegalnega

Lobiranje je dober posel. Tudi v EU, ki je šla po poti ZDA, kjer včasih ni več jasno, kdo je kongresnik ali senator in kdo lobist, tako zelo se menjajo njihove vloge. Tam vse glasnejši kritiki lobiranja, med katerimi so tudi nekateri aktivni ali nekdanji visoki politični funkcionarji, med glavnimi težavami poudarjajo tri. Da lobisti zagovarjajo partikularne interese pred javnim, da z enostranskimi informacijami onemogočajo pošteno odločanje funkcionarjev in da sponzorirajo izvolitev politikov, ki zagovarjajo interese vplivnih manjšin namesto interesov nevplivne večine. Nekdanji demokratski kongresnik Marty Meehan je tako nedavno dejal: »Potrebujemo pravo reformo lobiranja, ki bo končala prakso, da nam zakone pišejo podjetniški lobisti.« V Bruslju ni nič drugače. V evropskem središču politične moči deluje več kot 20 lobistov na evropskega poslanca. Glede na uradne podatke se tam z lobiranjem ukvarja več kot 15 tisoč interesnih skupin, od tega jih kar 65 odstotkov brani gospodarske interese. Ali kakor je pred časom za Dnevnik dejal evropski poslanec iz Slovenije Ivo Vajgl: »Pred zasedanji ne moreš mirno hoditi po hodnikih, ne da bi se zaletel vsaj v tri lobiste. Njihove obraze že poznam, tako da jih raje obidem. Lobiranje v evropskem parlamentu je agresivno in pretirano.« Najboljši kazalec vloge in moči, ki jo imajo lobisti, je to, da scefrajo tako rekoč vsak bistven evropski zakon. Preden so ti sprejeti v evropskem parlamentu, se njihova vsebina temeljito spremeni, včasih celo izgubijo smisel. Lobisti iz njih že pred začetkom zakonodajnega postopka ali med njim odstranijo ali zmanjšajo na minimum vse zakonske določbe, ki bi kakorkoli ogrožale interese interesnih skupin, ki jih zastopajo. Seveda, scefrali so tudi vse dosedanje poskuse urejanja lobiranja na ravni EU. To vprašanje se ureja že od leta 1996 in trajalo je 12 let, da je evropski komisiji uspelo vzpostaviti register lobistov in pravila igre pri lobiranju. A tudi ta zakon je do sprejetja lobistom uspelo »očistiti«, saj vpis v register lobistov ni obvezen in zato jasna lobistična pravila neregistriranih lobistov ne zavezujejo. Dobili so točno to, kar so hoteli: lobistično zakonodajo, ki uzakonja lobiranje kot legitimno dejavnost in hkrati lobistov ne omejuje. Vsem, ki so dolga leta svarili pred razraščanjem vpliva najmočnejših interesnih skupin na sprejemanje družbeno pomembnih odločitev, je uzakonitev lobistične dejavnosti zaprla usta. Nemoralno širjenje vpliva najvplivnejših je postalo legalno, legitimno, moralno.

Vsem, ki so dolga leta svarili pred razraščanjem vpliva najmočnejših interesnih skupin na sprejemanje družbeno pomembnih odločitev, je legalizacija lobistične dejavnosti zaprla usta. Nemoralno širjenje vpliva najvplivnejših je postalo legalno, legitimno, moralno.

Preden so države to vprašanje začele zakonsko urejati, je lobiranje veljalo za moralno sporno in za družbo pogosto škodljivo dejavnost, ki bi jo bilo treba omejiti, če že ne prepovedati. V ZDA je bilo v prvi polovici prejšnjega stoletja nekaj časa tudi prepovedano. Zdaj je gospodarska dejavnost, čeprav je jasno, da gre za uveljavljane partikularnih interesov nad javnim. V teoriji velja, da se zakonodaja sprejema za najširši javni interes, za interes vseh državljanov, ne zgolj za potrebe posameznih skupin ljudi. Četudi je zakon namenjen specifični družbeni skupini ali področju družbenega življenja, mora zakonodajalec v njem najprej upoštevati širši javni interes. Šele ko je temu zadoščeno, lahko v skladu s tem, ne v nasprotju, poskrbi za posamezne interese.

Zgled Evropi in evropski zgled

Lobiranje je bilo v Sloveniji prvič definirano in zakonsko urejeno pred tremi leti. Da bi »povečali transparentnost in zmanjšali korupcijska tveganja pri sprejemanju odločitev na strani države«. Lobiranje je postalo gospodarska dejavnost. A pravila igre za to gospodarsko dejavnost niso urejena v katerem izmed zakonov iz gospodarskega prava, pač pa v zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije, na podlagi katerega deluje Komisija za preprečevanje korupcije. Namestnik predsednika komisije Rok Praprotnik pojasnjuje, da gre na ravni zakona za dobro ureditev, ki je »lahko za zgled znotraj držav članic Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (OECD). Predvsem zato, ker od funkcionarjev in državnih uradnikov zahteva, da poročajo o lobističnih stikih.« V Sloveniji je torej urejenost lobiranja na najvišji mogoči ravni. Je v tem primeru res dobro, če je naša ureditev podobna »najnaprednejšim« ureditvam, kjer je legalizirano lobiranje predvsem nadomestilo za nelegalno korupcijo, kakršno poznajo države v razvoju?

Analiza lobistične dejavnosti po zakonski ureditvi tega ne potrjuje. Na najvišji ravni, torej pri lobiranju v državnem zboru, pri poslancih in parlamentarnih strankah, podatki kažejo, da so nekateri poslanci oziroma stranke zakonske določbe o lobiranju očitno vzele resno, druge pa ne. Če se zakonodaja spoštuje selektivno, v bistvu pomeni, da se ne spoštuje. Glede na to, da gre za mlado zakonodajo, bi bilo na podlagi postopnega povečevanja osveščenosti in tudi števila lobistov pričakovati postopno naraščanje prijav lobističnih stikov tistih, ki so k temu zavezani, torej poslancev, ministrov, državnih sekretarjev, državnih uradnikov in občinskih funkcionarjev. To kažejo recimo podatki o prijavljenih lobističnih stikih v poslanskih skupinah strank SD in Desus, ne pa v preostalih dveh strankah, ki imata poslance v državnem zboru vsa tri leta veljavnosti lobistične zakonodaje. SD je leta 2011 prijavila 22 lobističnih stikov, predlani 25, lani pa 62, Desus je leta 2011 prijavil pet stikov, predlani devet in lani 20. Seveda je nekaj povečanja ali zmanjšanja lobističnega pritiska mogoče povezati s položajem stranke, ali je ta v vladi ali opoziciji. A v SLS so po letih prijavili šest, pet in tri lobistične stike, v SDS pa vsako leto zgolj dva. Pa sta bili obe stranki vmes v vladi. »Če vemo, da imamo 90 poslancev, in predpostavimo, da vsak glas šteje, hkrati pa podatki kažejo, da nekateri poslanci o lobističnih stikih veliko poročajo, drugi pa sploh ne, lahko domnevamo, da je malo verjetno, da se na te poslance nikoli ne obrne noben lobist,« opozarja Praprotnik in dodaja, da je podobno nerazumljiva razlika med podobno velikima strankama, če ena prijavi veliko lobističnih stikov, druga pa tako rekoč nobenega: »Hvalevredno je vsako poročanje o lobističnem stiku, tako posameznik upošteva zakon in s tem poskrbi, da so odločitve v javnem sektorju transparentnejše, zagotavlja t. i. zakonodajno sled in se ve, kdo je vplival na katerega funkcionarja. Tisti, ki takšne stike doživljajo in o tem ne poročajo, ne spoštujejo zakona, to pa je nekaj najhujšega, kar lahko funkcionar stori.«

Kar se ministrstev tiče, nekatera vsako leto poročajo o več deset lobističnih stikih, druga o nobenem. Vladne službe, uradi in agencije poročajo le tu in tam, lani je recimo o stikih z lobisti poročala zgolj Javna agencija za zdravila in medicinske pripomočke. Podatki o lobističnih stikih na državni ravni kažejo, da tudi slovenska, formalno zgledna zakonska ureditev lobiranja v praksi ni zaživela. To sicer priznavajo tudi v protikorupcijski komisiji. Praprotnik pojasnjuje, da komisija nima zakonskih možnosti, da bi preverila, ali poslanci res nimajo stikov z lobisti ali ji o njih zgolj ne poročajo. Tudi zato točnih podatkov o sivem polju lobiranja, ki se izvaja mimo zakona, ni, mogoče so le ocene. In to, da nekateri spoštujejo zakonske omejitve lobiranja, drugi pa ne, kaže, da to sivo polje ni majhno. Pa gre za podatke na državni ravni, kjer, pravi Praprotnik, naj bi bilo še največ reda. Precej manj ga je na ravni lokalne samouprave. Po podatkih komisije za preprečevanje korupcije so v vseh treh letih od uveljavitve lobistične zakonodaje izmed več kot 200 slovenskih občin s prav toliko župani in več kot 3300 občinskimi svetniki o lobističnih stikih poročale zgolj tri, in sicer o skupno štirih lobističnih stikih.

V treh letih od uveljavitve lobistične zakonodaje so izmed več kot 200 slovenskih občin s prav toliko župani in več kot 3300 občinskimi svetniki o lobističnih stikih poročale zgolj tri, in sicer o skupno štirih lobističnih stikih.

Poleg polovice slovenske politike in celotne lokalne samouprave pri vprašanju sivih polj lobiranja ne moremo mimo odvetnikov oziroma nekaterih vplivnejših odvetniških družb, ki sodijo med resnejše igralce na lobističnem trgu. Odvetniška zbornica se je ob sprejemanju lobistične zakonodaje izrekla proti možnosti, da bi odvetnik prijavil lobistično dejavnost. Češ da bi to škodilo ugledu odvetniškega poklica. Odvetniki so to usmeritev bolj ali manj brez izjeme upoštevali in uradno niso lobisti, čeprav lobirajo.

Več reda? Manj.

Branko Lobnikar, ki je sodeloval pri pisanju lobistične zakonodaje, pojasnjuje, da so določbe o lobiranju v zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije pravzaprav namenjene javnim uslužbencem in ne tistim, ki pri njih lobirajo. Zakon je bil napisan, »da bi ti javni uslužbenci imeli orodje, kako naj se obnašajo, ko izvajajo javno funkcijo in pri tem naletijo na neke partikularne legitimne interese«. Vendar, opaža Lobnikar, danes kaže, »da javni uslužbenci v tej državi, s posebnim poudarkom na tistih, ki se ukvarjajo z javnimi razpisi, z dodatnim poudarkom na tistih, ki delujejo na ravni lokalne samouprave, zakona niso vzeli kot takšno orodje, ampak kot nekaj, kar jih omejuje pri njihovem tradicionalnem načinu odločanja.« Zaradi tega, opozarja, tudi sam zakon nima pravega dolgoročnega želenega učinka.

Lobnikar se strinja, da s sprejetjem zakona področje še zdaleč ni urejeno: »To je nekaj podobnega, kot če bi v zakonu o varnosti v cestnem prometu omejili hitrost vožnje na cestah in dejali, da je zdaj promet na cestah urejen. Ni tako.« Kako rešiti na prvi pogled nerešljiv problem lobiranja? Je zakonska ureditev res najboljša izmed samih slabih rešitev? Da bosta dejavnosti lobiranja in odločanja dejansko takšni, da bodo lahko posamezniki izrazili svoj legitimni interes, hkrati pa bo pri odločanju še vedno upoštevan predvsem javni interes, je po Lobnikarjevem mnenju stvar vsega drugega, razen zakona o integriteti in preprečevanju korupcije: »Kdor misli, da je mogoče vedenje ljudi upravljati z zakoni, ne pa z dobrimi praksami vodenja, s ponotranjenjem ideje o transparentnosti delovanja, se moti. Tako ni mogoče doseči učinkov.« Red pri lobiranju je po Lobnikarjevem mnenju mogoče doseči z leti vaje in odgovornim vedenjem vsakega posameznika ter z nadzornimi mehanizmi, ki od javnih uslužbencev zahtevajo, da prevzamejo to filozofijo.

Zakoni se v modernih, naprednih in urejenih družbah sprejemajo v najširšem javnem interesu, potem pa se začne lobiranje, ki zmanjša pomen in količino javnega interesa in ga nadomesti s posameznim.

V Bruslju in Washingtonu, lobističnih središčih sveta, takšne obvezne vaje za premike v glavah in ureditev lobiranja izvajajo že desetletja, pa problem od vsega začetka ostaja enak. In sicer, da zakonska ureditev ni prinesla reda, pač pa še večji nered. Da na tem področju delujejo registrirani in neregistrirani lobisti, da dejavnost vzporedno poteka regulirano in neregulirano. Da je del te »gospodarske dejavnosti« zakonit, del – vsaj enako velik, če ne celo večji, predvsem pa pomembnejši – pa nezakonit. Prav ta drugi del, kot so na primeru Zorana Thalerja in nekaterih drugih evropskih poslancev dokazali novinarji britanskega Sunday Timesa, pride v poštev, kadar so na mizi interesi najvplivnejših interesnih skupin, ki bi storile in lahko storijo vse, da jih uveljavijo.

Je izvirni greh v morda sicer dobronamerni zamisli o zakonski ureditvi lobiranja, ki pa je lobistom in prek njih vplivnim interesnim skupinam na stežaj odprla vrata za uveljavljanje interesov? Je v okoljih, ki so legalizirala lobiranje, še mogoča pot nazaj, k omejevanju lobistične dejavnosti? Verjetno ne. Lobisti, zdaj legitimni člen v postopku odločanja o pomembnih vprašanjih, tega ne bodo dovolili. Dokaz za to so prav razmere v Washingtonu in Bruslju, kjer imajo lobisti pogosto prvo, vedno pa zadnjo besedo pri pomembnih odločitvah. Na življenje povprečnega Američana ali Evropejca dejansko ne vplivajo več usodno izključno odločitve republikancev, demokratov, ljudske stranke ali zavezništva socialistov in demokratov, pač pa tudi lobisti, ki pri njih lobirajo. To jim omogoča pravna regulacija lobiranja, ki sodi k problemu samemu, ne pa k rešitvi. Čeprav praksa kaže drugače, splošno sprejeta definicija pravi, da je lobiranje »zakonsko urejena dejavnost, ki prinaša transparentnost in zmanjšuje korupcijska tveganja«. Jasno, tudi ta temeljna definicija lobiranja je šla, preden je postala »splošno sprejeta«, skozi roke lobistov.