Tomaž Vesel, predsednik računskega sodišča

»Opozorila bolnišnic, da so popolnoma nemočne pri dokazovanju kartelnih dogovorov, bi vzel zelo resno«

Bolnišnice drobijo večja naročila na manjša, zato da se izognejo javnim r azpisom. Več kot polovica vsega medicinskega materiala se nabavlja prek naročilnic. Naročila nabavnim službam narekujejo zdravniki, vsak svoje, cene pa določajo posredniki, ki služijo s previsokimi maržami. Na ministrstvu za zdravje so šele pred kratkim začeli resneje razmišljati o prekinitvi začaranega kroga, vendar pa izstop iz njega ne bo preprost. Če bi se pri nabavi zdravil in medicinskotehničnih pripomočkov res želeli izogniti posrednikom, bi morali najprej doseči spremembo evropskih predpisov. Se slovenska politika, vajena podrejanja Bruslju, upa spustiti v to bitko? Tudi o tem smo se pogovarjali s predsednikom računskega sodišča Tomažem Veselom.

Nepregledno naročanje v slovenskem zdravstvu ni nov pojav. Računsko sodišče je že leta 2002 v reviziji bolnišnic ugotovilo, da jih je polovica kupila medicinski material brez javnega naročanja. Koliko kazenskih ovadb ste vložili na podlagi doslej izvedenih revizij v zdravstvu in kakšen je bil njihov epilog?

Vložili smo približno 50 ovadb, med njimi tudi takšne, ki se neposredno vežejo na problematiko v zdravstvu. Kako so se končale, vam žal ne znam povedati. Veliko več se ukvarjamo z usodo prekrškov, saj je na podlagi teh iz postopkov javnega naročanja mogoče izločiti tiste osebe, ki v teh postopkih ne bi več smele sodelovati. Predpisane kazni so razmeroma drastične, na primer sto tisoč evrov za naročnika, ki zakon krši tako, da ne izbere pravega postopka ali da se pravemu postopku izogne. Sodišče pa lahko izreče tudi stransko sankcijo, to je izločitev odgovorne osebe iz postopkov javnega naročanja. V začetku novembra je bila tako sprejeta sodba, po kateri se morata iz postopkov javnega naročanja izločiti dve osebi iz Lekarn Ljubljana. V kratkem bomo končali revizijo lekarniške dejavnosti, kjer smo se ukvarjali predvsem s problematiko naročanja zdravil. Odkrili smo precej prekrškov, na podlagi katerih bo odgovorne osebe mogoče izločiti iz postopkov javnega naročanja. Še pred nekaj leti sem zagovarjal stališče, da računsko sodišče ne sme imeti kaznovalnih pristojnosti, zdaj pa se čedalje bolj ogrevam za idejo, da bi pod določenimi pogoji vendarle imelo možnost določenim osebam začasno prepovedati razpolaganje z javnimi sredstvi. Na primer, da oseba tri leta ne bi smela pristopati k javnim naročilom.

Pa v Evropi obstaja računsko sodišče, ki bi že imelo takšno pristojnost?

Ne. Ampak nekaj vizionarskega principa ne škodi.

Poslovanje UKC Ljubljana ste nazadnje revidirali pred osmimi leti. Zakaj ste se letos v ta največji zdravstveni zavod vrnili?

Zaradi skrb zbujajočega podatka, da so v lanskem letu ogromno medicinskega materiala naročili prek naročilnic namesto s postopkom javnega naročanja, in zaradi suma, da pri javnem naročanju prihaja do kartelnega dogovarjanja med ponudniki zdravil, verjetno pa tudi med ponudniki medicinskih pripomočkov. Za revizijo smo se odločili, da preverimo, kako sploh deluje javno naročanje v slovenskem zdravstvu, kajti dobili smo veliko obvestil, da se blago naroča po diktatu nekaterih zdravnikov, ne pa po dejanskih potrebah bolnišnic.

Standard dokazovanja pri korupcijskih dejanjih je v sloveniji skoraj tako visok kot pri krvnih deliktih.

Kdo je prvi odgovoren za prekomerno zapravljanje denarja pri nabavi medicinskega materiala: zaposleni v nabavnih službah ali direktorji bolnišnic?

Odgovorne osebe po zakonu niso zaposleni v nabavnih službah bolnišnic, tudi če so ti pri pripravi razpisne dokumentacije pretirano kreativni. Odgovorni so predstojniki institucij, se pravi direktorji bolnišnic. Mogoče bi bilo smiselno razmisliti o tem, da bi se raven odgovornosti postavila nižje, zato da bi zajeli tudi vse tiste, ki se neposredno ukvarjajo z nabavo. Po drugi strani pa nam uslužbenci bolnišnic, ki vodijo razpisne postopke, pravijo, da so pogosto pod pritiskom zdravnikov, ki določajo, kaj naj se kupi. Tu moram poudariti, da se v nabavo ne vtikajo vsi zdravniki, pač pa da gre za manjšo zdravniško kliko.

Računsko sodišče je vložilo tudi ovadbo zaradi nakupa 38 operacijskih miz za UKC Ljubljana, toda zaradi pomanjkanja dokazov je bil postopek ustavljen. Na tožilstvu pravijo, da je pri korupcijskih dejanjih zelo težko dokazati naklep. To se sliši kot izgovor ...

Ne gre za izgovor. Dokazati je treba, kdo konkretno, kdaj in na katerem mestu je dal ali sprejel podkupnino. Standard dokazovanja pri korupcijskih dejanjih je v Sloveniji skoraj tako visok kot pri krvnih deliktih. Vprašanje je seveda, ali ni standard postavljen že tako visoko, da ovira učinkovitost policije in tožilstva.

Glavna težava v zdravstvu niso naročila velikih vrednosti, temveč mala naročila, to so tista pod vrednostjo 20 tisoč evrov, za katera po zakonu ni treba izpeljati postopka javnega naročanja, ampak jih bolnišnice lahko opravijo kar prek naročilnic. Ta mala naročila v slovenskem zdravstvu pomenijo že več kot polovico vseh naročil. Ali obstajajo dokazi, da bolnišnice nezakonito drobijo večja javna naročila na manjša, zato da zaobidejo določbe zakona?

Drobljenje naročil in prilagajanje potrebam in željam nekaterih zdravnikov sta največji težavi, ki ju opažamo. V reviziji javnega naročanja, izvedeni leta 2008, je bilo takšnih malih naročil kar za 63 milijonov evrov. Naročilnice so danes že sinonim za naročanje v našem zdravstvu. Tudi v primerih, ko imajo bolnišnice že sklenjene konkretne pogodbe za dobave, še naprej poslujejo prek naročilnic. To utemeljujejo s tem, da ne morejo vnaprej določiti količin, ki jih potrebujejo. Na računskem sodišču menimo, da to ne drži, kajti bolnišnice imajo dobro izdelane podatke o cenah kot tudi podatke o tem, koliko materiala so porabile v preteklih letih, zato z lahkoto predvidijo, koliko materiala bodo potrebovale v prihodnje. Ta začarani krog je treba prekiniti na silo, najboljše z neposrednim posegom ministrstva za zdravje, ki mora bolnišnice prisiliti, da se dogovorijo o sodelovanju pri javnem naročanju. Prvi pogoj za učinkovito javno naročanje pa je vzpostavitev zlatega standarda, to je minimalnega sprejemljivega tehničnega okvira za medicinskotehnične pripomočke. Šele od tu dalje se bo mogoče resno pogovarjati o centraliziranih javnih naročilih.

Skupno javno naročanje omogoča več konkurenčnosti, ne pa manj – kot trdijo nekateri samooklicani strokovnjaki. Poleg tega vodi v znižanje cen.

Se v vaših revizijah pojavljajo ista imena zdravnikov, ki diktirajo nabavo v bolnišnicah?

Pri pregledu javnih naročil smo se dolžni seznaniti tudi s tem, kdo so osebe, ki kreirajo specifikacije in zahteve po predmetu javnega naročanja. Opažamo vzorec – gre bodisi za zdravnike, ki vodijo oddelke, ali pa za zdravnike, ki so prepričani, da so kot strokovnjaki poklicani določati, kaj naj bolnišnica nabavi. V vsakem poklicu, tudi zdravniškem, obstajajo osebe, ki se imajo za strokovne in moralne avtoritete. Takšni ljudje se čutijo dolžne, da sodelujejo pri nabavah. Seveda je tudi res, da nabavne službe v bolnišnicah iščejo nasvete zdravnikov. Toda med nabavno službo in zdravniki bi vendarle morala obstajati distanca.

Eno od ključnih vprašanj je, ali smo v Sloveniji sposobni vzpostaviti tak zlati standard, ki bi bil sprejemljiv za vse bolnišnice.

Doslej se bolnišnice glede standarda niso bile sposobne poenotiti. Ni pa to nemogoče. Obstaja zgled. Še nedavno so bolnišnice naročale kar 900 vrst igel. V skupnem javnem naročilu, ki ga vodi ministrstvo za javno upravo, pa se je ta številka skrčila na 180. Če so se bolnišnice sposobne poenotiti glede standarda pri iglah, ni razloga, da ne bi mogle tega storiti tudi pri umetnih kolkih, žilnih opornicah in preostalih artiklih. Če tega niso spodobne doseči same, če niso sposobne samovžiga, mora ogenj nadzorovano zakuriti nekdo drug, najboljše kar ministrstvo za zdravje v sodelovanju z zavodom za zdravstveno zavarovanje kot plačnikom. Če zaradi nesodelovanja stroke poenotenja ne bo mogoče doseči, je zagato mogoče rešiti tako, da prevzamemo standarde katere od evropskih držav, s katerimi se želimo primerjati na področju socialnega sistema. Lahko bi denimo prevzeli standarde skandinavskih držav.

Ideja je, da bi stroške do zlatega standarda krila država, od tam najprej pa bolnišnica sama, če bi presodila, da ta standard zanjo ni dovolj dober. Toda ali ni zaradi pomanjkanja denarja v zdravstvu nevarno, da bi zlati standard postavili prenizko in bi se večina slovenskih bolnikov morala zadovoljiti s povprečnimi materiali oziroma bi do vrhunskih materialov lahko prišli samo najpremožnejši?

To tveganje seveda obstaja. Prav zato pravim, da bi se morali pri vzpostavitvi standardov zgledovati po državah z najrazvitejšim socialnim sistemom. Ko smo na računskem sodišču primerjali, kakšno blago kupujejo slovenske bolnišnice, smo ugotovili, da smo glede tega povsem primerljivi z drugimi bolnišnicami po Evropi. Ko pa smo poskušali primerjati cene, po katerih se kupuje, smo ugotovili, da primerjava preprosto ni možna, saj so razlike med trgi prevelike. Cene v našem zdravstvu večinoma določajo posredniki, seveda v navezi s proizvajalci, ki želijo optimizirati dobičke v lokalnem okolju. To, kar bom povedal zdaj, bo slišati kruto: najbolj kakovostne kolke je smiselno vgraditi pacientom, za katere se pričakuje, da bodo dlje časa mobilni, pri pacientih, ki bodo kolke potrebovali le kratek čas, pa se uporabi nižji standard. Vem, da se to sliši nehumano, a takšna je realnost. Vzpostavitev enotnih standardov ni lahka naloga, nihče ne pričakuje, da se bo pojavil superminister, ki bo vse rešil v treh mesecih, je pa nujno, da stvari začnemo premikati v pravo smer. Najslabše bi bilo, če bi se zadovoljili s tem, da ima vsaka od 26 slovenskih bolnišnic svoje interne standarde. Velik korak v pravo smer je že to, da so bili sproženi postopki skupnega javnega naročanja za pet pomembnih skupin – za plenice, rokavice, zdravila, katetre in igle.

Člani svetov javnih zavodov prejemajo samo 77 evrov bruto na sejo, hkrati pa imajo veliko odgovornost. Pri tako nizkem plačilu je seveda logično, da niso motivirani za temeljitejši nadzor.

Skupno javno naročanje ima tudi slabosti. Ena teh je, da se lahko nabava močno zavleče zaradi številnih pritožb. Tipičem primer je skupno javno naročilo za zdravila, ki se zaradi vloženih pritožb vleče že več kot leto dni.

Razumem vse pomisleke, tudi tega, da skupno javno naročanje lahko vodi v monopolni položaj nekaj proizvajalcev na trgu. Toda to ne sme biti argument, da bi se skupnim naročilom odrekli. Teza, da so skupna javna naročila škodljiva, ni bila nikoli dokazana. To trdijo tisti, ki javna naročila poznajo le v teoriji. Praksa pa kaže, da so skupna javna naročila lahko zelo učinkovita rešitev, seveda pod pogojem, da se sklopi oblikujejo pametno, to je tako, da lahko na razpisih sodelujejo tudi manjši in bolj specializirani ponudniki. Na ločenih razpisih slovenskih bolnišnic praviloma nastopa od štiri do deset ponudnikov, na pet skupnih javnih razpisov pa se je prijavilo v povprečju od 14 do 19 ponudnikov. To dokazuje, da skupno javno naročanje omogoča več konkurenčnosti, ne pa manj – kot trdijo nekateri samooklicani strokovnjaki. Poleg tega vodi v znižanje cen. Ob prvem odpiranju ponudb pri skupnem javnem naročilu bolnišnic se je izkazalo, da so ponudniki cene znižali za 10 do 35 odstotkov, odvisno od tega, kateri sklop gledamo.

Je skupno javno naročanje praksa tudi v drugih evropskih državah?

Vsekakor. Celo več. Trendi v Evropi gredo v smer skupnega javnega naročanja večjega števila držav. Nekaj teh poskusov je že bilo na področju informacijske tehnologije, tak skupen razpis so pripravile Danska, Avstrija in Finska. Dobra stran tega je bila, da so se pogajali neposredno s proizvajalci, se pravi, da so se izognili posrednikom, slaba stran pa, da je šlo za tako ogromno naročilo, da je dejansko nastalo tveganje za vzpostavitev monopola. Na tako majhnem trgu, kot je slovenski, je skupno javno naročanje nedvomno utemeljeno. Težava je, da je boj za pridobitev posla izjemno oster in da ponudniki dobesedno bombardirajo z revizijskimi zahtevki. Na področju zdravstva je bilo lani objavljenih 600 javnih naročil, od tega so bili le v treh odstotkih primerov vloženi zahtevki za revizije. Pri skupnih javnih naročilih pa je odstotek revizijskih zahtevkov bistveno višji, še zlasti pri segmentu zdravil. Skratka, pritisk ponudnikov pri skupnem javnem naročanju je izjemen, vsi si želijo pridobiti posel ali pa preprečiti skupno javno naročanje.

Ali revizijskih zahtevkov ni mogoče vsaj omejili, če že ne preprečiti?

To bi bilo mogoče samo s posegom v zakonodajo. Pri nas imamo uzakonjen suspenzivni učinek, kar pomeni, da se razpisni postopek ustavi takoj, ko je vložen zahtevek za revizijo.

Ker se zakonodaja zlorablja z drobljenjem večjih naročil na manjša, ali ne bilo smiselno, da bi javno naročanje kot obvezno uzakonili za vsa naročila, ne glede na njihovo vrednost?

To bi pomenilo ogromne dodatne stroške. Pri manjših nabavah javno naročanje dejansko ni smiselno, tu se moramo vendarle obnašati življenjsko in racionalno.

Veliko bi lahko prihranili, če bi izločili posrednike, da bi torej bolnišnice zdravila in medicinske pripomočke kupovale neposredno pri proizvajalcih. Na TV smo slišali, da finska bolnišnica žilne opornice nabavlja po veliko nižji ceni kot slovenske bolnišnice, zato ker jih nabavlja neposredno pri proizvajalcu. Če se posrednikom lahko izognejo na Finskem, zakaj se jim ne bi mogli pri nas?

To je vprašanje številka ena v Sloveniji. Na ravni Evropske unije so samo v dveh do štirih odstotkih čezmejnih javnih naročil izbrani tuji ponudniki. Ta delež je zadnjih deset let bolj ali manj enak, na področju zdravstva je še celo nekoliko nižji. To je dokaz, da enotni evropski trg ni vzpostavljen in da veliki proizvajalci uporabljajo različne pristope za različne države. Posebej očitno to velja za področje zdravstva, kjer je večina proizvajalcev pripravljena poslovati le prek posrednikov.

Eden od razlogov, da so proizvajalci pri nas pripravljeni sodelovati le prek posrednikov, je gotovo ta, da smo majhni.

Drži. Slovenski trg zdravil pomeni komaj 0,1 odstotka svetovnega trga zdravil. Zanimivo je, da niti »domača« Lek in Krka ne poslujeta neposredno s slovenskimi bolnišnicami, ampak uporabljata posrednike, predvsem zaradi zahtev slovenskih predpisov. Multinacionalke svoje dobičke optimizirajo tako, da določijo cene, ki so jih sposobne doseči na posameznih trgih. Ni torej pomembne samo, kakšen tržni delež lahko dosežejo, ampak tudi kakšne cene. Višja cena je dosežena, višji je dobiček, zato je logično, da izkoristijo vse posebnosti lokalnega trga. Proizvajalci so ugotovili, da dobiček v Sloveniji najlažje optimizirajo tako, da si najdejo partnerja, ki posreduje pri prodaji. Danes je praktično nemogoče v javni razpis zapisati pogoj, da lahko zdravila ali medicinske pripomočke dobavi izključno proizvajalec, saj bi to bilo v nasprotju z evropskimi direktivami, ki govorijo o svobodni gospodarski pobudi, posledično pa bi bilo tudi v nasprotju s slovenskim zakonom o javnem naročanju.

Če bi se torej neka slovenska bolnišnica odločila za eksperiment in bi v javno naročilo eksplicitno zapisala, da smejo ponudbo oddati samo proizvajalci, ne pa tudi posredniki, bi ...  

… kršila evropske predpise.

Ampak če so evropski predpisi jasni, kako je mogoče, da bolnišnice na Finskem in Švedskem blago lahko naročajo brez posrednikov?

Dvomim, da delajo na podlagi eksplicitne zahteve, da jim blago lahko dobavijo samo proizvajalci. Verjetno so lokalne tržne razmere takšne, da proizvajalci ne vidijo potrebe po posrednikih in da komunicirajo neposredno z veliki naročniki. Slovenske bolnišnice pa nimajo te možnosti, da bi potrkale na proizvajalčeva vrata in naročile na primer sto kolkov. Dolžne so objaviti javni razpis, na katerem imajo pravico sodelovati vsi, ki imajo dovoljenje za prodajo kolkov. Problema posrednikov ni mogoče odpraviti na ravni nabavnih služb bolnišnic, pa tudi ne na ravni posamične države, mogoče ga je odpraviti samo na ravni EU. Slovenija bi se morala obrniti na evropsko komisijo, ji povedati, da se na našem trgu dogaja kartelno dogovarjanje, in zahtevati posebno ureditev. Slovenci smo navajeni ponižno sprejemali diktate Bruslja in finančnih trgov, premalokrat pa se borimo za lastne interese.

Mogoče bi bolnišnice kot gospodarske družbe res lažje dosegale nižje cene pri nabavah, vendar pa bi to povzročilo vrsto drugih težav, zato takšno preobrazbo odsvetujem.

Ali res mislite, da bodo v Bruslju ustregli željam in potrebam majhne in nepomembne članice?

Smo integralni del EU, kar pomeni, da naš glas šteje enako kot glas največje članice. Probleme imamo pravico reševati na način, ki nam najbolj pomaga. Še toliko bolj zato, ker je v primeru ogrožanja varnosti in zdravja ljudi dovoljeno ne upoštevati pravila prostega trga. Ampak pred tem moramo opraviti domačo nalogo – narediti moramo vse, kar je v naši moči, da stanje izboljšamo. Če se bo pri skupnih javnih naročilih v zdravstvu izkazalo, da je naš trg povsem kartelno razdeljen, se pravi, da obstajajo oligopoli, ki državi onemogočajo centralizirano javno naročanje, bomo od EU upravičeno zahtevali ukrepanje.

Roko na srce: včasih bolnišnico stane manj, če se izogne javnemu naročilu. V UKC Ljubljana so do žilnih opornic prišli pol ceneje, ko jih niso nabavili prek javnega razpisa.

Predstojniki oddelkov v bolnišnicah, pa tudi ravnatelji osnovnih šol, mi pravijo, da bi brez javnega naročanja do materialov prišli ceneje, hitreje in bolj lokalno. Do neke mere to verjetno drži. Ampak sprejeti to logiko in jo uzakoniti bi bilo zelo nevarno. Iz prakse vemo, da vsak ponovljeni postopek, pri katerem se vrata na široko odprejo konkurenci, znižuje cene ali pa vsaj olajša dobavo. S tezo, da so javna naročila škodljiva, se preprosto ne morem strinjati. Predvsem pa bi zelo resno vzel opozorila bolnišnic, da so popolnoma nemočne pri dokazovanju kartelnih dogovorov med ponudniki. Naj dodam, da tega občutka nimajo samo bolnišnice v Sloveniji, ampak po vsej Evropi. S tem se veliko ukvarja OECD, ki opozarja, da je dogovarjanje ponudnikov v zdravstvu zelo močno. Gre torej za vseevropski pojav. Problem je, da hitro prepoznamo problem, pri njegovem reševanju pa smo impotentni. To je posledica dejstva, da slepo sledimo principom svobodnega trga. Prišli smo tako daleč, da svobodna gospodarska pobuda že ogroža zdravje državljanov. Verjetno se vam zdi nenavadno, da se postavljam v vlogo zagovornika naročnikov, toda v tem segmentu to počnem načrtno, kajti dejstvo je, da jim nismo dali učinkovitih inštrumentov, s katerimi bi se lahko branili. Ne razumem, zakaj v Sloveniji za vsak, že najmanjši premik v pravo smer potrebujejo deset let in več. Težave znamo pravilno diagnosticirati, ne znamo pa jih odpraviti. Nekako tako kot bolnik, ki ve, katera bolezen ga tare, kljub temu pa leta razmišlja o načinu zdravljenju. V slovenskem zdravstvu ne potrebujemo novih analiz in belih knjig. Vsi ključni ukrepi, ki jih slovensko zdravstvo potrebuje, so znani. Potrebna sta le še soglasje vseh udeležencev in akcija.

Bi bilo kaj drugače, če bi bolnišnice postale gospodarske družbe, kot si želijo nekateri? Ali pa bi to še poslabšalo stanje, kajti vemo, da gospodarske družbe v prvi vrsti zasledujejo dobiček, to pa pomeni, da bi bolnišnice lahko začele kupovati cenejše in manj kakovostne pripomočke, zato da bi čim več prihranile in si tako popravile svoje bilance.

Mogoče bi bolnišnice kot gospodarske družbe res lažje dosegale nižje cene pri nabavah, vendar pa bi to povzročilo vrsto drugih težav, zato takšno preobrazbo odsvetujem. Javna zdravstvena mreža v Sloveniji je zelo dobra osnova, ki nam jo marsikatera država zavida, in nobenega tehtnega razloga ni, da bi jo uničili. Se bo pa enkrat treba vprašati, kako resno jemljemo svete javnih zavodov. Namreč, danes člani svetov javnih zavodov prejemajo samo 77 evrov bruto na sejo, hkrati pa nosijo veliko odgovornost. Pri tako nizkem plačilu je seveda logično, da niso motivirani za temeljitejši nadzor.

Verjetno res ni veliko takšnih, ki bi se za tak znesek pretegnili.

Država bi morala razmisliti o tem, kako bolje nagraditi vsaj tiste, ki nadzorujejo poslovanje večjih javnih zavodov. Prav tako smiseln bi bil razmislek o večjem nagrajevanju uspešnih direktorjev javnih zavodov, ne pa da slepo vztrajamo pri plačni uravnilovki.