Smrtonosno partnerstvo

Viadukt Polcevera v Genovi je bil odprt leta 1967 in je od tedaj, s svojimi od daleč vidnimi, betonskimi piloni veljal za simbol mesta in njegove mobilnosti. Toda gradbeni strokovnjaki so že zelo hitro začeli opozarjati, da most, ki je v šestdesetih veljal za inovativno in poceni rešitev, pomeni tudi tempirano bombo, katere eksplozijo je nemogoče napovedati. Njegov leta 1989 umrli avtor Riccardo Morandi se je namreč odločil za gradnjo, pri kateri so bili skorajda vsi jekleni elementi potopljeni v beton. Morandi je, verjetno zaradi estetskega videza, zakril celo del nosilnih jeklenic. Taka gradnja z manj jeklenimi elementi je sicer most pocenila, je pa bilo zaradi tega njegovo vzdrževanje skorajda onemogočeno. Še huje, dvajset let kasneje je celo Morandi sam ugotovil, da v nasprotju s pričakovanji beton poka in ne more ščititi jeklenih elementov pred korozijo. Na svetu sta bila nato po tem patentu zgrajena le še dva mosta, eden v Venezueli, ki je zaprt in kjer so alternativo začeli graditi pred 12 leti, in drug v Libiji, kjer so ga lani inšpektorji prav tako zaprli zaradi razpok in nevarnosti zrušitve.

Tehnične pomanjkljivosti zrušenega viadukta v Genovi, kjer je po zadnjih podatkih umrlo 43 ljudi, med njimi več družin z otroki, so očitno zgolj del odgovora na vprašanje, zakaj je do te tragedije prišlo. Drug del odgovora je povezan z nadzorom in upravljanjem javne infrastrukture. Zakaj ta tip mostu, ki so ga zaradi napak zaprli celo v z državljansko vojno obremenjeni Libiji, v Italiji še vedno stoji in zakaj se je njegov upravljalec znova in znova odločal za popravila manjših napak, namesto da bi zgradil novega – kot so se odločili v Venezueli pred več kot desetletjem? Odgovor na to vprašanje je bolj zapleten. Za vzdrževanje in varnost mostu je bila odgovorna družba Autostrade per l’Italia, zasebna družba, katere večinski lastnik je podjetje v lasti italijanske družine Benetton. Italijanske avtoceste je sicer v šestdesetih in sedemdesetih zgradila država oziroma njeno tedanje javno podjetje IRI, ki pa ga je država zaradi težnje po nižanju javnega dolga oziroma sledenju maastrichtskim kriterijem pred uvedbo evra med letoma 1997 in 1999 privatizirala. Italija je pri tem storila več napak – na kar so ravno tako v zadnjem desetletju opozarjali mnogi italijanski ekonomisti. A pravzaprav so to »napake«, ki se nekako vedno prikradejo v javno-zasebna partnerstva.

Ena izmed klasičnih in v teh primerih že ponavljajočih se napak je bila, da je v koncesijski pogodbi zasebnik postal močnejša stran. Italijanska protimonopolna agencija AGCM je recimo že leta 2008 ocenila, da je pogodba med Italijo in podjetjem Autostrade per l’Italia napisana v škodo države, saj daje možnost upravljalcu, da izkorišča »monopolno rento«. Autostrade per l’Italia lahko namreč prosto razpolaga z vsakim ekstra dobičkom, ki ga ima od upravljanja avtocest, hkrati pa se družba sama s svojimi nadzorniki in mimo države odloča o nujnih investicijah in vzdrževanju. Ko so bile avtoceste še državne, je bilo vseeno, ali so avtoceste nadzorovali državni inšpektorji ali inšpektorji, zaposleni v državni družbi za upravljanje avtocest. A ko so Italijani avtoceste privatizirali, so to ureditev obdržali še naprej. Po novem so v privatiziranih italijanskih avtocestah, Autostrade per l’Italia, o nujnih vzdrževalnih delih odločali zasebniki sami, cilj pa so seveda bili visoki dobički. Ta ureditev se je zdaj izkazala za usodno. Zakaj bi se v družini Benetton sploh odločili za kakšne večje posege, kot je gradnja novih viaduktov, ki bodo uporabni še desetletja za tem, ko se jim bo koncesija že iztekla?

Ob zrušitvi mostu v Genovi se je spet pokazalo, da so kratkoročni interesi zasebnikov nezdružljivi ali celo nevarni za velike javne projekte z dolgim rokom trajanja.

V Benettonu so seveda vedeli, da most potrebuje obnovo, a so se odločili za 20-milijonske kozmetične popravke, ki naj bi jih izvedli letos jeseni, po bogati poletni sezoni. Takšno, »racionalno« obnašanje zasebnika ilustrirajo tudi druge številke. Lani so Autostrade per l’Italia imele štiri milijarde evrov prihodkov in kar milijardo evrov dobička, v vzdrževanje 3020 kilometrov avtocest pa so vložili zgolj 444 milijonov evrov.

Za primerjavo: Slovenska družba za avtoceste (DARS), ki upravlja 618 kilometrov avtocest, je lani v vzdrževanje avtocest vložila 117 milijona evrov ali za tretjino več kot v Italiji družina Benetton. Tragična nesreča v Genovi je tako le najnovejši opomnik na zgrešeno prepričanje v učinkovite zasebnike, ki da znajo veliko bolje in učinkoviteje upravljati javno infrastrukturo ali javne službe. Zgodovina tega privatizacijskega eksperimenta, s katerimi so države začele v osemdesetih, je polna podobnih primerov, ki kažejo, da so kratkoročni interesi zasebnih investitorjev nezdružljivi ali celo nevarni za velike javne projekte z dolgo amortizacijo. Najbolj znana je privatizacija angleških železnic iz osemdesetih let prejšnjega stoletja, katere posledici sta bili podražitev prevoza in porast nesreč – tudi s smrtnimi izidi – zaradi slabšega vzdrževanja infrastrukture.

Italija ni nobena izjema in tudi Slovenija se temu valu v preteklosti ni izognila. V Sloveniji je do podobnega navdušenja nad privatizacijo javnih služb prišlo z desetletnim zamikom, konec devetdesetih, ko se je za to pojavila prva priložnost. Slovenski primeri so sicer brez tako dramatičnih posledic, a so vendarle povedni. V Sloveniji so pri gradnji javno-zasebnih partnerstev prednjačile predvsem občine, ki so prek koncesij »privatizirale« vrsto javnih, komunalnih storitev. Zaradi domnevno večje učinkovitosti zasebnikov so mnoge občine »privatizirale« svoje čistilne naprave – prvak na tem področju je bil Maribor, ki je leta 1997 gradnjo in upravljanje čistilne naprave zaupal francoskim in avstrijskim multinacionalkam. Od tedaj Mariborčani za čiščenje vode plačujejo rekordne zneske na položnicah. Po podobni poti so šla tudi nekatera druga mesta, predvsem na Gorenjskem. Poleg čistilnih naprav so nekatere občine, Laško, Kamnik ali Krško, zasebnikom zaupale celo oskrbo s pitno vodo.

V Sloveniji so izkušnje s koncesionarji slabe. Kakovost storitev se je poslabšala, uporabniki smo morali plačati več, hkrati ob visokih dobičkih zasebnikov.

In tako naprej: javni prevoz so mnoga mesta, najbolj žalostno spet Maribor, v devetdesetih s koncesijami predala zasebnikom. Z zasebniki so občine nadomestile nekoč javne službe vzdrževanja cest in javne razsvetljave, gospodarjenja z odpadki in dimnikarske storitve. Koncesije so se v imenu raznolike ponudbe zajedle tudi v osnovno, srednje in visokošolsko izobraževanje ter zdravstvo. Do vrhunca tega, na trenutke že norega razvoja je prišlo leta 2012, ko je tedanji župan Maribora Franc Kangler prek koncesije želel obnovili občinski semaforski sistem, in sicer tako, da bi ga financiral z izkupičkom od prometnih kazni – radarjev. In seveda je tedaj, na vrhuncu obsesije s privatizacijo, pod drugo vlado Janeza Janše vlada v svežnju »ukrepov za oživitev gospodarstva« načrtovala tudi mednarodni javni razpis za oddajo koncesij za upravljanje avtocest v Sloveniji. Oktobra 2014 pa je bila tudi zares ustanovljena medresorska delovna skupina, ki je pripravljala podlago za privatizacijo Darsa oziroma oddajo koncesije za 30-letno oddajo tujemu ponudniku. Ta ideja je bila kasneje, ob sprejemu strategije upravljanja državnega premoženja, še pravi čas pozabljena.

Vse to je sicer že preteklost. Odločitev italijanske vlade, ki načrtuje odvzem koncesije družini Benetton in prenos avtocest nazaj na državo, je del novega, globalnega trenda nacionalizacije, do katerega je prišlo po začetku krize leta 2007. Po letu 2007 je recimo samo v Nemčiji 170 mest ponovno prevzelo v preteklosti privatizirana javna oskrbovalna omrežja, kot so vodovodi, električna in plinovodna omrežja. Tudi v Sloveniji, seveda. Ker so bile tudi v Sloveniji izkušnje s koncesionarji na skorajda vseh področjih negativne – v večini primerov se je kakovost storitev poslabšala, uporabniki so na drugi strani morali plačati več, ob visokih dobičkih zasebnikov – smo v zadnjih letih priča ukinjanju koncesij ali poostritvi režimov.

Tipični primer je področje voda. »V devetdesetih je v dobršnem delu stroke in med lokalnimi politiki veljalo, da zmorejo s komunalnimi storitvami zasebniki bolje gospodariti. Bili smo priča oddajanju koncesij za recimo odvajanje in čiščenje odpadnih voda, deloma tudi za vodooskrbo,« pravi direktor direktorata za vode in investicije Leon Behin z ministrstva za okolje. A se je po nekaj letih izkazalo, da koncesionarji niso tako učinkoviti, kot so obljubljali: »Občine so bile v odnosu do koncesionarjev šibki člen in niso znale izvajati svoje lastniške funkcije, zato je nov režim šel v njihovo škodo. Z aneksi so se storitve dražile, zasebniki niso vlagali v infrastrukturo in niso uvajali tehnoloških izboljšav,« našteva.

Na podlagi teh izkušenj in po vpisu pravice do pitne vode v ustavo se je trend obrnil. V zadnjem času oskrba z vodo prehaja nazaj na občine tudi v tistih primerih, ko so to izvajala koncesijska podjetja v zasebni lasti, do istega procesa pa bi po mnenju ministrstva za okolje moralo v večji meri priti tudi pri odvajanju in čiščenju vod, torej pri čistilnih napravah, ki jih v nekaterih občinah upravljajo zasebniki: »Podeljevanje koncesij za vodooskrbo v Sloveniji ni več mogoče, podobno pa bi si želeli tudi glede odvajanja in čiščenja vod. Menimo, da je izvajanje te službe tesno povezano z zagotavljanjem ustrezne kvalitete vodnih virov in okolja, zato sta glede izvajanja te službe potrebna poenotenje in povezava sistemov in ne izvajanje na nereguliran tržen način, sicer bodo ti sistemi neučinkoviti,« pojasnjuje Behin. Tipični primer potrebe po skupnem načrtovanju in upravljanju teh dveh služb se kaže ne nazadnje na primeru Pomurja po izgradnji vodovodov. Po gradnji vodovoda se je poraba vode povečala, individualne greznice več ne zadostujejo, zato naj bi vzniknil javni interes po ureditvi kanalizacije in gradnji čistilnih naprav.

Na mnogih drugih področjih se režim poostruje ali pa se še bo. Na področju urejanja vod je zaradi poplav v zadnjih letih, ki so bile tudi posledica neurejenih vodotokov, država ustanovila direkcijo za vode, ki po novem nadzoruje podjetja s koncesijo, pristojna za urejanje vodotokov. Še vedno je aktualna ideja, da bi namesto koncesionarjev to dejavnost prevzelo državno podjetje Infra. Poostril se je tudi režim zdravniških koncesij. Z lani sprejeto novelo zakona o zdravstveni dejavnosti je država zdravniške koncesije omejila z neskončnosti na 15 let z možnostjo podaljšanja še za 15 let, če se bo s tem strinjal »prizadeti« javni zdravstveni zavod. Poleg tega morajo po novem zdravniki koncesionarji voditi ločene bilance. Porabo sredstev, ki jih pridobivajo iz javnih blagajn, morajo prikazovati ločeno od porabe sredstev, ki jih pridobivajo na trgu, denar se po novem med obema svetovoma ne sme prelivati, koncesionarji pa z javnimi sredstvi ne smejo kovati dobičkov.

Strožji režim in verjetno tudi ukinitev določenih koncesij pa kmalu čaka nekatere visokošolske institucije. V zadnjih desetih letih je mnogo zasebnih visokošolskih zavodov dobilo javna sredstva prek koncesijskih pogodb po skorajda izključno političnih merilih. Večinoma so zasebniki brez lastnik sredstev in prostorov ustanavljali družboslovne fakultete. Do tega privilegija so bili upravičeni predvsem podporniki in člani stranke SDS v času vlad Janeza Janše. V zadnjem, desetletnem obdobju so recimo koncesije in s tem državna sredstva dobili: Fakulteta za uporabne družbene študije, ki so jo ustanovili član SDS Matej Makarovič, Matevž Tomšič in Janez Povh, Mednarodna fakulteta za družbene in poslovne študije, ki jo je ustanovil bivši državni sekretar v vladi Janeza Janše in član SDS Dušan Lesjak, Fakulteta za državne in evropske študije, ki je v lasti Petra Jambreka in Antona Jerovška, nekoč člana Janši zvestega Zbora za republiko, Evropska pravna fakulteta, katere ustanovitelj je poleg Jambreka še Miha Pogačnik, nekdanji zunanji sodelavec zunanjega ministra Dimitrija Rupla, ali pa Fakulteta za dizajn, katere lastnica je Nada Rožmanec Matičič – njen sin se je poročil s hčerko Milana Zvera, bivšega ministra SDS za šolstvo in sedanjega evroposlanca.

Igračkanje z zasebnimi partnerstvi je v primeru Postojnske jame še sprejemljivo, na najvitalnejših področjih, od oskrbe z vodo do prometa, pa so tveganja prevelika.

Mnogi od skupaj že trideset višješolskih in visokošolskih koncesioniranih programov, ki državo stanejo skoraj 15 milijonov evrov na leto, so doslej preživeli predvsem zaradi fiktivnih vpisov. Na Fakulteto za državne in evropske študije so se do konca julija po izteku prvega vpisnega roka vpisali zgolj štirje kandidati, zaradi česar zdaj fakulteta študente vabi s štipendijami, da ne bi izgubila koncesije. Računsko sodišče je tako seveda že večkrat, zadnjič leta 2016, ocenilo, da je bilo oddajanje teh koncesij neučinkovito, brez meril in pravnih podlag, zaradi česar so na ministrstvu za šolstvo letos pripravili predlog zakonodajnih sprememb, »v katerem smo predlagali celovit postopek pridobivanja, ohranjanja in odvzema koncesij, ravno z namenom vzpostavitve stabilnega in predvidljivega sistema podeljevanja, ohranjanja in odvzemanja koncesij,« so nam odgovorili. Če bo pod novo koalicijo zakon sprejet, bo posebna komisija vsem koncesionarjem, ki pogojev ne bodo izpolnjevali, koncesije odvzela, nove pa se bodo lahko dodeljevale za največ osem let.

Ekonomist dr. Žan Jan Oplotnik z mariborske Ekonomsko-poslovne fakultete rad poudari: »Koncesije so si izmislili v razvitem svetu, da bi nerazvitemu prodajali kapital in tehnologijo in da bi tako bogati zaslužili še več.« Oplotnik, ki je leta 2006 mariborski občini pomagal reševati zaplet z upravljavcem čistilne naprave, pravi, da bi sicer v teoriji javno-zasebna partnerstva morala blagodejno vplivati na kakovost in ceno javnih storitev, v praksi pa v teh razmerjih igro vodijo zasebniki, ki narekujejo pogoje javnemu sektorju. Izkušnje s tovrstnimi odnosi so tako večinoma negativne. Tovrstno igračkanje je morda na določenih, za državo manj pomembnih področjih, kot je v Sloveniji recimo koncesijska pogodba o rabi naravnih vrednot Postojnskega jamskega sistema, še sprejemljivo. Na najvitalnejših področjih, kot so oskrba z vodo, ravnanje z odpadki, izobraževanje ali upravljanje prometne in druge infrastrukture, pa so tveganja prevelika.