»Zdi se, da vlada preprosto ne zaupa ne stroki ne državljanom«

Razmere v zadnjem letu je na malo lahkotnejši način mogoče opisati nekako tako: V zadnjem letu, zaznamovanem z epidemijo covid-19, se nemara zdi, da se sorazmerno z virusom v Evropi razmnožuje tudi denar. Običajne krizne retorike o »zategovanju pasu« ni. Po letu dni kar vztrajajo številni ukrepi finančnih pomoči, vlada sočasno uvaja davčne razbremenitve (zlasti najpremožnejših) in načrtuje rekorden investicijski cikel v vojaško opremo, zadolženost države je vse večja, zgolj v enem letu je ta zrasla za okrog sedem milijard evrov.

Na ravni Evropske unije so se dogovorili za rekorden 1,8 milijarde evrov težak sveženj pokoronskih spodbud do leta 2027, ki bo »pomagal zgraditi bolj zeleno, bolj digitalno in odpornejšo Evropo«. Sloveniji od tega pripada blizu 12 milijard evrov, večina, dobrih osem milijard evrov, bo nepovratnih sredstev. Prvi del tega denarja, 2,5 milijarde evrov, bo Slovenija skušala dobili z Načrtom za okrevanje in odpornost, ki ga je konec aprila poslala v Bruselj.

O tem, kdaj pride streznitev in kakšne vse streznitve so nujne, v nadaljevanju govori dr. Mojmir Mrak. Je profesor za področje mednarodnih financ in ekonomskih politik EU na Ekonomski fakulteti Univerze v Ljubljani ter gostujoči profesor na Wirtschaftsuniversitat na Dunaju in na Burgundy School of Business v Dijonu. Med drugim je v letih 1992–1996 vodil pogajanja Republike Slovenije o prevzemu dela dolga nekdanje SFRJ do tujih komercialnih bank, v letih 2000–2002 je bil svetovalec za finančna vprašanja vključevanja Slovenije v EU, sodeloval pa je tudi na vseh dosedanjih pogajanjih Slovenije o večletnih finančnih okvirih EU, tudi na teh za obdobje 2021–2027.

Slovenija je konec aprila v Bruselj poslala Načrt za okrevanje in odpornost, ki vsebuje za 2,5 milijarde evrov investicij. Že po obsegu je načrt več kot pol skromnejši, kot bi lahko bil, še bolj pa zbuja skrb vsebina predvidenih investicij. Vi ste v njih prepoznali »slog tradicionalnih strategij italijanskega juga« in »strategije mediteranskih držav v 90. letih«. 

Bolj kot sam obseg, kjer naj bi v celoti izkoristili le nepovratna sredstva, je zame problematična vsebina poslanega načrta. Načrt v pomembnem deležu stavi na gradnjo klasične infrastrukture. Od tod vzporednica s strategijami manj razvitih držav EU iz 90. let, ki so prednostno stavile na vlaganja v klasično infrastrukturo, kot so ceste, vodovodi, čistilne naprave. Te in podobne gradbene investicije so seveda potrebne in nujne tudi danes, vendar pa nikakor niso razvojna prioriteta. Za državo na ravni razvitosti Slovenije bi morale biti investicije v klasično infrastrukturo jasno osredotočene na posamezne sektorje, predvsem železnico, in pa seveda na novo infrastrukturo, kamor sodi tudi digitalizacija.

O slovenskem Načrtu za okrevanje in odpornost veliko povesta naslednja podatka: v načrtu je za ukrep »investicije v vodovod in kanalizacijo« predvidenih 108 milijonov evrov, za ukrep »digitalne transformacije gospodarstva« pa le 56,6 milijona evrov. 

Tako nizek znesek, namenjen digitalizaciji gospodarstva, nedvomno zbuja skrb in je odraz globljih slabosti našega načrta. Investicije v pametno gospodarstvo oziroma v povečanje produktivnosti, digitalizacijo in krožno gospodarstvo bi morale biti osnovna usmeritev programiranja celotnega obsega EU-sredstev za obdobje 2021–2027. S kolegom dr. Petrom Wostnerjem sva se za takšno usmeritev, ki bi omogočila želeni razvojni preboj Slovenije, zavzela v dokumentu, ki sva ga objavila avgusta lani, torej v trenutku, ko je vlada začela programiranje evropskih sredstev. S tem dokumentom, ki je bil nekakšen poziv k strateškemu premisleku, kam s sredstvi EU, sva želela aktivno prispevati k oblikovanju prepotrebne »velike slike« razvoja države za naslednje srednjeročno obdobje, ki je še kako potrebna za kakovostno razpravo ne le o porabi več kot pet milijard evrov v okviru Načrta za okrevanje in odpornost, temveč o porabi prek 11 milijard evrov, ki jih ima Slovenija na voljo do leta 2027. Najin osrednji predlog je bil, da je treba bistveno povečati vlaganja v krepitev konkurenčnosti, v krožno gospodarstvo in digitalizacijo. Predlagala sva, da bi se delež celotnih sredstev EU za te namene povečal z 32 na 44 odstotkov, v tem okviru pa bi bilo treba posebno pozornost nameniti malim in srednjim podjetjem kot hrbtenici našega gospodarstva. Žal predloženi načrt ne gre v tej smeri.

»Če si tako predstavljamo pripravo ključnih nacionalnih razvojnih dokumentov, potem je z nami nekaj hudo narobe.«

Realnost je taka: poleg omenjenih 56 milijonov evrov za digitalno preobrazbo gospodarstva je v Načrtu za okrevanje in odpornost predvidenih še 274 milijonov evrov za digitalno preobrazbo javnega sektorja in javne uprave. In to sta ključni predvideni vlaganji v digitalizacijo. 

Po mojem mnenju je struktura predvidenih sredstev za ta namen neprimerna, bistveno več sredstev bi morali nameniti digitalizaciji gospodarstva. Če ne bomo imeli gospodarstva digitaliziranega, bo vse bolj vprašljivo tudi naše vključevanje v globalne verige vrednosti. Veliki gospodarski subjekti so že ali pa bodo digitalizacijo svojih procesov izvedli sami in neke večje pomoči države ne potrebujejo, povsem drugačen pa je položaj majhnih in srednjih podjetij. To, da smo ob skoraj dveh milijardah evrov nepovratnih sredstev v okviru Načrta za digitalizacijo gospodarstva namenili vsega dva odstotka razpoložljivega denarja, je razvojno slabo. V našem Načrtu je manj kot 20 odstotkov vseh sredstev za digitalizacijo namenjenih za digitalizacijo gospodarstva, v Nemčiji pa je ta delež okoli 50 odstotkov.

Če je jasno, da z Načrtom za okrevanje in odpornost ne bomo naredili preboja, je resnejše vprašanje, ali nas z njim čaka razvojni zaostanek, ker bodo druge države priložnost izkoristile. 

Slovenski načrt sicer izpolnjuje formalni zahtevi, dogovorjeni na ravni EU, to pa sta, da je vsaj 37 odstotkov vseh sredstev namenjenih doseganju tako imenovanih zelenih ciljev in 20 odstotkov doseganju ciljev na področju digitalne preobrazbe. Prepričan sem, da so na podlagi številnih sestankov, ki jih je imela slovenska administracija z bruseljsko birokracijo, dokument »speglali« do te mere, da ustreza formalnim pogojem. Zeleni cilji so se dosegali tudi tako, da so iz dokumenta v zadnji verziji izpadli nekateri okoljsko problematični investicijski projekti, kot na primer cestna infrastruktura. Realno je pričakovati, da se bodo te investicije pojavile ponovno v dokumentih, s katerimi se programira kohezijski paket. Presenečen bom, če bo evropska komisija zelo kritična do našega načrta, saj ta konec koncev zadovoljuje dogovorjene formalne gabarite, ali je dokument vsebinsko res primeren za razvojni preboj države, pa ni njihov temeljni problem. To je predvsem naša domača tema.

Primerjave z drugimi državami še ni, ve se, da je italijanski načrt težak skoraj 200 milijard evrov, španski 70 milijard evrov. 

Slišati je, da so zelo ambiciozne načrte pripravile države, najmočneje prizadete s krizo, zlasti Italija in Španija, pa tudi Portugalska in Grčija. Kot celotna Evropa se moramo zavedati, da bo od uspešnosti izvedbe teh načrtov v naslednjih letih močno odvisna prihodnost EU. Dobra izvedba bo kazalec, da je Evropa sposobna reševati svoje probleme, kar je vsaj za zdaj tudi stališče finančnih trgov, bi pa to bila tudi dobra popotnica za trajnejši večji in stabilizacijsko usmerjen proračun EU. In obratno, slaba realizacija načrtov bi jasno razgalila notranje slabosti EU in pokopala ambicije o večjem proračunu EU za daljše obdobje. Skratka, veliko je v igri. Pomemben element, ki bo vplival na realizacijo sprejetih načrtov, je seveda tudi sam proces, kako so ti načrti nastajali. Italija se ocenjuje kot primer države, ki je pod vodstvom novega premiera Maria Draghija dosegla širok konsenz o tem, katere reforme so ključne za naslednja leta in kako te podpreti z investicijami iz sredstev EU.

Pri slovenskem načrtu, nasprotno, o soglasju ne moremo govoriti, nastajal je skoraj v tajnosti. 

Spomnim se izredne seje državnega zbora marca letos, ko je minister za kohezijo Zvone Černač med drugim dejal, da je debata o Načrtu za okrevanje in odpornost izsiljena in da naj bi dokument prišel v javnost šele potem, ko bi bil potrjen na vladi. Če si tako predstavljamo pripravo ključnih nacionalnih razvojnih dokumentov, ki bodo bistveno vplivali na življenje vseh nas, in to ne samo v obdobju trajanja te vlade, temveč v naslednjem desetletju, potem je z nami nekaj hudo narobe. Ko pogledaš natančneje, ugotoviš, da praktično ni bilo sistematičnih konzultacij z reprezentativnimi predstavniki gospodarstva, ne z univerzami ter inštituti, ki bi po vsebinski plati morali biti sogovorniki. Spletnega strokovnega posveta s 1300 udeleženci, večinoma gospodarstveniki, pač ni mogoče okvalificirati kot vsebinsko resno konzultacijo gospodarstva o strateškem razvojnem dokumentu države.

»Povečevanje obsega izdatkov, povezanih s krizo, postaja vse bolj nepregledno in tudi zelo otežuje resen nadzor proračuna celo računskemu sodišču in fiskalnemu svetu.«

Objava osnutka Načrta za okrevanje in odpornost februarja letos ima posledice: časopis Mladino zaradi razkritja osnutka z oznako »interno« v javnosti zdaj preiskuje policija. Je to normalno?

Lahko rečem, da je to zelo žalostno. Gledano na problem v širšem kontekstu pa bi v dobro delujoči in demokratični državi od vlade pričakovali, da odgovore na ključna razvojna vprašanja išče v dialogu s stroko in z družbo kot celoto. Zdi se, da vlada preprosto ne zaupa ne stroki ne državljanom, ko je govor o pripravi Načrta za okrevanje in odpornost. Gre pa, ponavljam, za dokument, ki bo pomembno vplival na naše življenje v daljšem obdobju.

Od kod sploh ideja, da se tak dokument skriva pred javnostjo? Menite, da Služba vlade za razvoj in evropsko kohezijsko politiko (SVRK) preprosto ni bila kos zahtevni nalogi? 

Zakaj takšen proces priprave dokumenta, bi bilo smiselno, da pojasni sama. Je pa odločitev slaba in izrazito nerazvojno usmerjena. V Sloveniji imamo s pripravo razvojnih dokumentov v zadnjem desetletju ali dveh precej težav. Od leta 2013, ko se je iztekla strategija razvoja, sprejeta neposredno po vstopu v EU, je bila naša država praktično brez celovitega razvojnega dokumenta. Cerarjeva vlada je sicer ob močni podpori OECD pripravila Strategijo razvoja do leta 2030, a se je za ta dokument že ob njegovem nastanku izkazalo, da je vsebinsko neuporaben kot osnova za programiranje sredstev EU.

To je strategija z vizijo: »Slovenci smo leta 2050 srečni ljudje.« 

Ja, saj. Tudi institucionalno smo tavali. Najprej je bil razvoj v portfelju urada za makroekonomske analize in razvoj, nato se je preselil delno na ministrstvo za finance in delno na SVRK. Skratka z razvojem smo zadnje desetletje in pol delali po principu veliko babic, kilavo dete.

V današnjem kontekstu priprave programskih dokumentov za črpanje sredstev EU pa se to jasno kaže kot slabost, saj je SVRK dejansko dobila nalogo strateškega planiranja, pri tem pa ne gre samo za investicije, temveč za razvoj kot celoto s strukturnimi reformami vred, za kar pa preprosto ta institucija ni usposobljena ne institucionalno ne kadrovsko.

Kaj pa aktualne razmere, povezane s pomočmi v epidemiji? Med marcem 2020 in marcem letos se je dolg državnega proračuna povišal s 30,7 na 37,1 milijarde evrov in že presega 80 odstotkov BDP. Je taka rast dolgoročno vzdržna in ali med pomočmi, ki jih država daje, opažate tudi kaj političnih »bombončkov«, torej ne nujnih izdatkov? Ste član vladne svetovalne skupine, ki pripravlja ukrepe za pomoč gospodarstvu.

Najprej glede članstva v skupini, ki jo omenjate. V skupino sem vstopil na povabilo predsednika, kolega Mateja Lahovnika, marca lani po razglasitvi epidemije. V nastalih razmerah sem ocenil, da je prav, da po svojih močeh prispevam k ekonomskemu soočanju države z nastalim problemom, in enako bi storil tudi danes. S časom, ko je nova vlada vzpostavila vse strukture, potrebne za vodenje ekonomske politike, pa se je potreba po pomoči takšne skupine zmanjšala. Svoje mnenje o tem sem jeseni sporočil kolegu Lahovniku, kar je z razumevanjem sprejel, s tem se je moje delo v skupini končalo.

Sedaj pa k vsebinskemu delu vašega vprašanja. Slovenija je na koronakrizo odgovorila podobno kot večina drugih razvitih držav v svetu, torej s fiskalnimi paketi, namenjenimi pomoči gospodarstvu in prebivalstvu. Razumljivo je, da sta bili posledici tega velik javnofinančni primanjkljaj in povečanje javnega dolga. Sedaj smo dejansko že v drugem letu krize in očitno je, da bomo morali tudi javne finance prilagoditi novi realnosti. Na izdatkovni strani bi morali izdatki, povezani s krizo, postati bolj targetirani. Naj ponazorim s primerom. Lockdown, ki smo ga imeli lani spomladi, je bil bistveno ostrejši od tistega, ki smo ga imeli pred mesecem dni, zelo veliko različnih dodatkov pa je ostalo in se celo povečuje. Povečevanje obsega izdatkov, povezanih s krizo, postaja vse bolj nepregledno in tudi zelo otežuje resen nadzor proračuna celo institucijam, ki so za to pristojne, kot sta na primer računsko sodišče in fiskalni svet.

»Ne vidim, kako bi bile sedaj predlagane davčne spremembe javnofinančno vzdržne.«

No, zdi se, da vlado zadolževanje in rast dolga ne skrbita, saj ob močnih izdatkih zaradi epidemije, ob načrtovanih visokih vlaganjih v vojsko zdaj predlaga še nekatere popravke davčne zakonodaje, ki bodo zmanjšale prilive v proračun, kot je davčna razbremenitev dohodkov iz kapitala in najema ali znižanje davčne stopnje za prejemnike najvišjih plač. Hkrati je v okviru debirokratizacijskega zakona predvidena uvedba socialne kapice, ki bo po ocenah povzročila izpad prilivov v zdravstveno in pokojninsko blagajno v višini vsaj 150 milijonov evrov. So vsi ti popravki nevarni za javnofinančno stabilnost? 

Debirokratizacija v Sloveniji je dobrodošla, je pa to tematika, ki zajema številna področja in torej bistveno presega segment davkov, kamor se zdi, da je sedaj prednostno usmerjena. Nedvomno nekatere rešitve tudi na tem področju stvari zapletajo in je tudi njihov finančni izplen majhen. Tu seveda vidim prostor za debirokratizacijo na davčnem področju. To, kar je vlada pred kratkim predlagala, pa daleč presega ozko gledan proces debirokratizacije, temveč gre za davčne spremembe, če že ne govorimo o davčni reformi. Strinjam se z osnovnim pristopom, da je delo v Sloveniji preveč obdavčeno in ga je treba razbremeniti, a ti predlogi, morda tudi z nekoliko znižanimi številkami glede socialne kapice in nekaterih od predlaganih stopenj, bi morali biti spremljani s predlogi za dodatne vire iz drugih naslovov, recimo iz nepremičninskega davka. Glede na sedanje stanje pa ne vidim, kako bi bile predlagane davčne spremembe javnofinančno vzdržne.

Spremembe so dokaj radodarne na strani povečevanja pravic; to se bo odrazilo v zmanjševanju prihodkov, kar bo ob izostanku novih virov povzročilo povečanje javnofinančnega primanjkljaja in javnega dolga. Poznam seveda argumente, da se bodo z nižjimi davki prihodki povečali zaradi večjega obsega trošenja, k temu pa bi prispevalo tudi boljše pobiranje davkov, a v sedanjih izrazito nepredvidljivih in krhkih razmerah je to tvegana strategija. Osebno bi se zavzemal za večjo previdnost. Spomnimo se leta 2013, ko je bila Slovenija praktično pred bankrotom z javnim dolgom v višini vsega 45 odstotkov BDP, torej znatno pod mejo iz Maastrichta. Danes je dolg več kot 80 odstotkov BDP in se povečuje, to pa nedvomno pomeni veliko tveganje.

Torej te spremembe prinašajo dodatna tveganja za javno blagajno, tudi nizke obrestne mere ne bodo večne. 

Zagotovo. Ne moremo imeti samo izdatkov in izpada prihodkov, ne da bi imeli nove vire prihodkov. Zavedati se moramo, da je naš fiskalni položaj izrazito ranljiv. Kot država se zdaj hvalimo, da se nismo nikoli tako poceni zadolževali, kot se trenutno. To je res. A tako ugodno se ne zadolžujemo zato, ker smo mi naredili nekaj specifično dobrega, ampak se tako trenutno zadolžuje večina evrskih držav, saj evroobmočje danes deluje bistveno bolje kot pred desetimi leti in je torej tudi zaupanje finančnih trgov v evroobmočje danes bistveno večje kot pred desetletjem. Popravki pa se bodo prej ali slej zgodili in zato bi se morali obnašati previdno pri izdatkih in tudi pri zadolževanju.

Še nečesa se je treba zavedati. Ob enaki ravni javnega dolga kot deleža v BDP je majhna država bistveno ranljivejša kot velika. In Slovenija je majhna država. Ob tem velja omeniti še eno surovo dejstvo. Ko ima javnofinančne težave majhna država, ostane sama in so to izključno njene težave, ko zaide v tovrstne težave velika država, pa to niso le njene težave, temveč tudi težave njenih partnerjev. Kriza evroobmočja je to jasno potrdila.

Ob začetku epidemije ste rekli, da je ta kriza v nasprotju z denimo finančno pred desetletjem simetrična. Iz nje pa verjetno vse države ne bodo izšle enako? 

Ta gospodarska kriza ima vzrok v zdravstveni krizi, ki je prizadela vse države. Je pa dejstvo, da so bile države v zelo različnih položajih, ko so se srečevale s to krizo. Tiste, kjer so bile posledice zdravstvene krize najhujše, in tiste, ki so imele slabše javne finance, so se mnogo težje spoprijele z gospodarskimi posledicami krize. Ker je obstajal upravičen strah, da bodo bolj prizadete države iz krize izšle z bistveno slabšim izhodiščnim položajem za okrevanje po krizi, je postajalo vse bolj jasno, da države EU potrebujejo za učinkovito spopadanje s krizo finančno obsežen solidarnostni instrument na ravni EU. Čeprav so neto plačnice v proračun EU sprva temu nasprotovale in so zagovarjale izključno uporabo obstoječih instrumentov, to pa pomeni dodatno zadolževanje že tako visoko zadolženih držav članic, pa je aprila lani prišlo do ključne spremembe. Nemčija je namreč takrat podprla predlog Francije o oblikovanju solidarnostnega instrumenta na ravni EU, saj je preprosto ocenila, da bo brez tovrstnega instrumenta zelo verjetno prišlo do uvajanja omejitev na skupnem evropskem trgu, od tu pa je samo še korak do razpada EU kot celote. Na tej osnovi so potem stekla pogajanja, ki so se končala z dogovorom julija lani o velikem finančnem paketu za obdobje 2021–2027.

Navzven se je govorilo o solidarnosti ... 

Namenoma nisem uporabil besede solidarnost, ker gre zlasti za interes.

»Menim, da je povezava med uporabo EU-sredstev in spoštovanjem vladavine prava smiselna in potrebna.«

Kako pa gledate na »taktiziranje« z mehanizmom vladavine prava in slovensko simpatiziranje z državami Višegrajske skupine? 

Menim, in to sem javno izrazil že takrat, ko je bilo to vprašanje aktualno, da je povezava med koriščenjem EU-sredstev in spoštovanjem vladavine prava smiselna in potrebna. To še toliko bolj, ker se pravni dokument, ki govori o vladavini prava na tem področju, nanaša izključno na to, da mora črpanje sredstev EU potekati transparentno in v skladu s pravili skrbnega upravljanja javnih financ. Če je to potrebno za nacionalne javne finance, se mi zdi smiselno, da se podobno upravljajo tudi finance na ravni EU. EU je imela veliko srečo, da ji je v drugi polovici lanskega leta predsedovala Nemčija, ki ji je s svojim močnim vplivom uspelo posredovati pri Poljski in Madžarski ter ju prepričati o odpravi veta, ki bi blokiral celotni finančni paket. Poznano je, da se je tudi predsednik naše vlade aktivno vključil v posredovanje s svojim pismom, čeprav sem mnenja, da to ni bilo potrebno. Nemčija si sama kot predsedujoča nikakor ne bi dopustila, da ne bi rešila zapleta z omenjenima državama o tako pomembnem vprašanju, kot je finančni paket za okrevanje po pandemiji.

Če je bila kriza covid-19 za države simetrična, pa se zdi v družbi nesimetrična, različna za različne segmente prebivalstva. Kdo so poraženci?

Res je, kriza je povečala notranje razlike v državah. Niso bili vsi sektorji gospodarstva in segmenti prebivalstva enako prizadeti. Znano je, da so največje žrtve v nekaterih sektorjih storitev, zlasti v turizmu, gostinstvu in sorodnih storitvah, med segmenti prebivalstva pa so to vsi z nerednimi oblikami zaposlitve, mladi na trgu dela in tudi mladi v izobraževalnem sistemu, ki so že leto dni bolj ali manj na on-line osnovi. Ne bi se sicer strinjal z nekaterimi, ki govorijo o izgubljeni generaciji, a posledice nedvomno bodo.

Za konec: letos je 30-letnica samostojne države. Kaj je za vas največje razočaranje? 

Najbolj sem razočaran nad tem, da smo v državi, do katere smo prišli težko, a z izjemno visoko stopnjo enotnosti, danes popolnoma razdeljeni in da se praktično nismo sposobni med seboj poslušati, kaj šele dogovarjati. Če nam tega ne bo uspelo preseči, potem se nam kot državi piše slabo. V prvih desetih letih, ko smo še delali državo in smo imeli visoko stopnjo soglasja o tem, da svojo prihodnost vidimo v EU, smo še bili sposobni poiskati razumne kompromise in se dogovoriti za nekaj, kar je bilo ocenjeno, da je v skupno korist. Tega danes skorajda ne vidim.