Zakaj ne nepremičninski davek?

Ko je vlada konec lanskega leta predstavila izhodišča za obdavčitev stanovanjskih nepremičnin, so na ministrstvu za finance posebej poudarili, da ne predlagajo uvedbe nepremičninskega ali stanovanjskega davka, ampak želijo uvesti premoženjski davek. Razlika med obema naj bi bila velika: nepremičninski davek bi bil sicer po mnenju številnih strokovnjakov recimo najčistejša odločitev, a po prepričanju vladnih uradnikov bi v tem primeru šlo za nekakšen sistemski zakon, katerega uvajanje bi bilo zelo težavno in dolgotrajno in pri katerem je treba upoštevati množico omejitev. V internih dokumentih ministrstva za finance, o katerih je v zadnjem letu na to temo razpravljal strateški svet za davke, recimo piše, da bi celovita uvedba nepremičninskega davka po njihovem predvidevanju trajala do tri leta, ker bi bilo treba v postopek usklajevanja vključiti vseh 212 občin, ki pa so doslej spremembi davkov na tem področju nasprotovale. In končno, po mnenju ministrstva za finance s takšno rešitvijo ne bi mogli podpreti stanovanjske politike, domnevno zaradi prakse, ki jo je v Sloveniji uvedlo ustavno sodišče.

To naj bi bilo – tako menijo na ministrstvu za finance – leta 2014 ob razveljavitvi nepremičninskega davka, ki ga je poskušala uvesti vlada pod vodstvom Alenke Bratušek, sklenilo, da nepremičninski davek v Sloveniji pomeni lokalno dajatev, namenjeno gradnji komunalne in prometne infrastrukture občin, zaradi česar je načelo enakosti med zavezanci povezano z lastništvom nepremičnin, namenjenih prebivanju ljudi. Ali še drugače: stanovanjskih nepremičnin naj z nepremičninskim davkom v Sloveniji ne bi bilo dovoljeno različno obdavčiti z različnimi davčnimi cilji. V številnih državah imajo klasični nepremičninski davki nekatere odtenke, na primer višjo obdavčitev za prazne ali nerezidenčne nepremičnine in podobno. Po mnenju ministrstva za finance v Sloveniji z nepremičninskim davkom tega po letu 2014 ni mogoče doseči. Poleg tega je nepremičninski davek tudi vir lokalnih skupnosti in z njim načeloma država ne bi smela financirati drugih ukrepov, kot je dolgotrajna oskrba ali višje neto plače, naj bi izhajalo iz razsodbe ustavnega sodišča.

Koalicija ali pa ministrstvo za finance zaradi teh razlogov vztraja pri uvedbi posebnega premoženjskega davka in zavrača pobude, s katerimi bi celovito uredili nepremičninski davek. A trenutno veljavna različica tega davka, to je nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ), je ena najbolj iracionalnih, neustavnih, krivičnih ureditev v državi. Ureditev NUSZ izvira še iz časov prejšnje družbenopolitične ureditve, zato je danes ekonomsko, vsebinsko in pravno zastarela. Pravna podlaga izvira iz daljnega leta 1984, zaradi česar je ustavno sodišče že leta 1999 presodilo, da NUSZ ni več primeren in ga je treba razumeti kot začasno ureditev do uzakonitve novega sistema obdavčitve nepremičnin. In še več, dejansko je NUSZ že dvakratno razveljavljen: ko je leta 2014 vlada Alenke Bratušek uvedla novi nepremičninski davek – ki ga je ustavno sodišče nato razveljavilo – je vzporedno s tem razveljavila tudi vse pravne podlage za odmero NUSZ. Kako kaotične so razmere na tem področju, priča podatek, da se skoraj 60 odstotkov pritožb na davčne odločbe finančne uprave vsako leto nanaša prav na odmero NUSZ, kar je veliko administrativno breme za finančno upravo.

Težav je sicer še več. Pobiranje NUSZ organizira vsaka občina posebej prek svojih baz, ki niso javne, vsaka občina po svoje postavlja pravila za določitev območij odmere, pravila za določitev nepremičnin, ki so predmet obdavčitve, pravila za točkovanje itd., zaradi česar so med občinami zelo velike razlike v višini obdavčitve. Zaradi teh in še številnih drugih razlogov velika večina urbanističnih strokovnjakov že več kot 20 let zahteva sodoben nepremičninski davek. Letos februarja so recimo celovito prenovo zastarelega in neustavnega nepremičninskega davka – namesto uvedbe premoženjskega davka – zahtevala tri nepremičninska združenja, to so Zbornica za poslovanje z nepremičninami pri GZS, Slovensko nepremičninsko združenje FIABCI in Združenje lastnikov nepremičnin. Vse tri organizacije so zahtevale uvedbo pravega nepremičninskega davka, odpravo NUSZ in uvedbo novega enotnega nepremičninskega davka za vse nepremičnine, tudi kmetijske in gozdne.

Ustavno sodišče ni prepovedalo razlikovanja ali različnega obdavčevanja različnih dejanskih nepremičnin in njihovih lastnosti v razmerju do lastnika.

A na ministrstvu za finance vztrajajo pri utemeljitvi, da se v Sloveniji zaradi ustavnih odločb z nepremičninskim davkom ne more uresničevati stanovanjska politika, recimo tako, da bi za drugo in tretje stanovanje veljale višje obremenitve in podobno. Ali to drži?

Zakon o davku na nepremičnine so leta 2013 napisali na finančnem ministrstvu, ki ga je v vladi Alenke Bratušek vodil Uroš Čufer, v državnem zboru pa ga je s 46 glasovi potrdila vladna koalicija Pozitivne Slovenije, SD, Državljanske liste in stranke DeSUS. Sledila je cela vrsta pobud za ustavno presojo – podali so jo opozicija na čelu s SDS, državni svet, Združenje občin Slovenije, Skupnosti občin Slovenije, Mestna občina Koper in Občina Rogašovci.

Ustavno sodišče je nepremičninski davek razveljavilo soglasno. Njegova zasedba je bila sicer specifična, politično izrazito desničarska, precej tudi politično pripadna stranki SDS in svetovnonazorsko konservativna z močno poudarjenim podtonom neoliberalizma. Zaradi tega je prevladoval pogled na zasebno lastnino kot skorajda povsem nedotakljivo vrednoto. Ustavnemu sodišču je predsedoval Miroslav Mozetič, nekdanji soustanovitelj in predsednik politične stranke Slovenski krščanski demokrati (SKD), njen nekdanji poslanec in tudi podpredsednik državnega zbora. Ob njem so sedeli javni zagovorniki SDS – vrhovna sodnika Jan Zobec in Mitja Deisinger ter nekdanji diplomat Ernest Petrič. Tudi Marta Klampfer in Jasna Pogačar sta bili izvoljeni z vnaprej izraženo podporo SDS. Le tri sodnice niso bile izvoljene z glasovi desnice.

Ena od teh je bila Jadranka Sovdat, ki je svoje pritrdilno ločeno mnenje začela z besedami, da bi razveljavitev celotnega zakona, ki je uvedel davek na nepremičnine, »lahko na prvi pogled sporočala, da je protiustavna kar sama obdavčitev nepremičnin kot taka. Vendar to seveda ne drži. Zato želim že takoj na začetku poudariti, da uvedba davka na nepremičnine sama po sebi ni protiustavna. Kot navaja tudi odločba, spada odločitev o uvedbi davka v polje proste presoje zakonodajalca.« Dodala je še, da je bilo uveljavitev zakona, ki uvaja obdavčitev nepremičnin, »mogoče tudi slej ko prej pričakovati, ker je treba nadomestiti ureditev nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ki ga je ustavno sodišče označilo kot (še) dopustno prehodno ureditev obdavčevanja«. Etelka Korpič Horvat pa je svoje pritrdilno ločeno mnenje začela z mislijo, da je uvedba davka na nepremičnine nesporna v teoriji in potrjena s primerjalnopravno ureditvijo »v drugih razvitih demokratičnih državah, v katerih je ta davek nekaj običajnega. Z uveljavitvijo zakona o davku na nepremičnine bi bil končno tudi v Republiki Sloveniji pri obdavčenju nepremičnin narejen pomemben razvojni premik …«

In kaj piše v odločbi? Tam je res zapisano, da je nepremičninski davek v prvi vrsti davek, namenjen financiranju lokalne samouprave, a tudi, da je pobrani nepremičninski davek lahko hkrati finančni vir lokalne samouprave in proračunski vir. Drugi člen tega zakona, ki je to določal, je bil spoznan za ustavno skladnega. Neustaven je bil po mnenju sodnic in sodnikov le 9. člen zakona, ki je kar na počez določal, da pol pobranega davka pripade državi, pol pa občinam. Ob tem so zapisali, da bi moral »pretežni del zbranih sredstev pripadati občinam«, kakšno naj bo razmerje, ki mora torej biti v korist občin, pa je »vprašanje primernosti, torej zakonske ureditve«. Pomislek, da odločba državi onemogoča, da s pobranim davkom financira tudi druge ukrepe, kot je dolgotrajna oskrba ali višje neto plače, ni upravičen.

Kaj pa vladno prepričanje, da z nepremičninskim davkom od določbe ustavnega sodišča ni mogoče stanovanjskih nepremičnin različno obdavčiti in s tem dosegati ciljev stanovanjske politike? Ustavno sodišče je pred desetletjem odločalo o razdelitvi stanovanjskih nepremičnin na »rezidenčne« in »nerezidenčne«, to je na tiste, v katerih je prijavljeno stalno prebivališče, in na tiste, v katerih ni. Z zakonom so bile prve obdavčene z davčno stopnjo 0,15 odstotka, druge z več kot trikrat višjo stopnjo 0,50 odstotka. Namen te ureditve naj bi bil »spodbuditi racionalnejše ravnanje s stanovanjskimi nepremičninami« oziroma »spodbujanje tržnega oddajanja stanovanj«.

V odločbi piše, da je »zmotno sklepanje zakonodajalca, da je stanovanjsko nepremičnino, na kateri lastnik nima prijavljenega stalnega prebivališča, zgolj zaradi tega mogoče obravnavati kot stanovanjsko nepremičnino, ki je namenjena za oddajanje v najem«. Temu sodnice in sodniki dodajajo nekaj (povsem zakonitih) življenjskih položajev, v katerih ni tako. In zaključijo, da razlikovanje na podlagi prijavljenega stalnega bivališča pri obdavčitvi stanovanjskih nepremičnin »ni v razumni povezavi s predmetom in namenom obdavčitve. Namena, ki ga želi doseči zakonodajalec z izpodbijanim razlikovanjem v obdavčitvi, pa s tem niti ni mogoče doseči.«

Nasploh iz odločitve ustavnega sodišča, ločenih mnenj in mnenj poznavalcev izhaja, da je bil omenjeni zakon predvsem slabo in pomanjkljivo napisan. Pravzaprav je bila glavna težava v tem, da so bila merila vrednotenja nepremičnin nejasna in tudi niso bila urejena na zakonski ravni. Kar se davkov tiče, pač velja pravilo, da morajo biti v celoti urejeni v zakonu, ker pomenijo poseg v lastninsko pravico. Tako je zato, da lahko spremembe (recimo meril vrednotenja nepremičnin) izvaja le državni zbor in ne iz dneva v dan kar izvršilna oblast. Po razveljavljenem zakonu o davku na nepremičnine je modele vrednotenja nepremičnin dokončno določala vlada z uredbo.

Ustavno sodišče torej ni prepovedalo razlikovanja in tudi različnega obdavčevanja različnih dejanskih nepremičnin in njihovih lastnosti v razmerju do lastnika. Še naprej je mogoče razlikovati med stanovanjskimi in poslovnimi prostori, stalnim in začasnim bivališčem, naseljenimi in praznimi nepremičninami, med prvo, drugo, tretjo nepremičnino … Bistveno sporočilo ustavnega sodišča je, da razlikovanje ne sme biti arbitrarno, pač pa sorazmerno in mora »ustrezati različnosti dejanskih stanj«. Državni zbor pa mora vsako posebnost nepremičninskega davka razumno utemeljiti. To nalogo bo treba opraviti tudi ob uvedbi zdaj predvidenega »premoženjskega« davka, s katerim nameravajo obdavčiti stanovanjske nepremičnine. In seveda vedno obstaja možnost, da ustavno sodišče delno ali v celoti razveljavi posamezen zakon, a to se dogaja redko in nasploh ne more biti razlog, da vlada neke reforme ne izpelje.

Na odločbo ustavnega sodišča, s katero je to razveljavilo zakon o davku na nepremičnine za časa vlade Alenke Bratušek, lahko gledamo kot na oviro pri uvedbi nepremičninskega davka. A politična opcija, ki si bo resnično želela uvesti spodoben nepremičninski davek, bi jo pravzaprav morala videti predvsem kot dobrodošlo pomoč pri tej zahtevni, a iz leta v leto nujnejši nalogi. Kot smernice, kako uvesti primeren nepremičninski davek, ki bo prestal tudi presojo ustavnega sodišča.