Neposrečena neposredna demokracija

Nad odločnostjo ene najmanjših slovenskih strank, Stranke slovenskega naroda (SSN), da bo zbirala podpise za referendum o vstopu Hrvaške v zvezo Nato, so uradno razočarane skoraj vse stranke. Skrb so praviloma izrazile tudi druge, bolj ali manj civilno-družbene organizacije. Pravijo, da je na kocki ugled države ...
40 tisoč podpisov je veliko, zdi se, da za mariborsko stranko preveč. A kljub političnemu patu, v katerega se je nespretno ujela slovenska politika, se lahko zgodi, da bo referendumska pobuda o vstopu Hrvaške v Nato na koncu prinesla več koristi kot škode. Pojavljajo se namreč namigi, da se bo koalicija odločila za spremembo zakona o referendumski kampanji in ljudski iniciativi, morda pa bo poskušala tudi s spremembami ustave. V koalicijski pogodbi je na primer zapisano, da bo koalicija iskala »dovolj široko soglasje za spremembo referendumske ureditve (uvedba referenduma na podlagi ljudske iniciative, kvorum za veljavnost referenduma, vsi referendumi na isti dan v letu)«. Morda prav pobuda SSN prinaša tisto kritično maso za soglasje k spremembam referendumske ureditve, ki ga čakamo že skoraj petnajst let.

Vprašljiv kvorum

Danes se koalicija in opozicija vsaj na načelni ravni strinjata, da je bila pravica do referenduma v Sloveniji prepogosto zlorabljena. Oglasil se je celo predsednik republike Danilo Türk, ki je dejal, da glede referendumske zakonodaje »verjame, da strožja razlaga sedanjih določb ne bi bila odveč. Državnemu zboru pa bi prepustil presojo, ali je za to potrebno spremeniti zakonodajo.«
Tudi prejšnji minister za javno upravo, zdaj predsednik Zbora za republiko Gregor Virant, je v odzivu na aktualno referendumsko pobudo zadnji pokrajinski referendum brez sramu označil za norčevanje iz volivcev. »Za moj okus je bil referendum o pokrajinah čista polomija, torej zaradi nizke udeležbe je bil ta referendum po mojem mnenju brca v meglo.« Predvolilnega referenduma njegove vlade se je namreč udeležilo manj kot 11 odstotkov volilnih upravičencev. Zato nekdanji minister predlaga določitev kvoruma za veljavnost referendumov. Te dni je iz koalicijskih vrst prišel prvi konkreten predlog za spremembo referendumskih pravil, in to le dan po tistem, ko je predsednik državnega zbora Pavel Gantar razpisal rok za zbiranje podpisov. Bistvo predloga Zaresa je v določitvi 30-odstotnega kvoruma volilne udeležbe na referendumu in predlog spremembe ustave, ki naj bi preprečeval politične igre.
A koalicijske stranke pri spremembi ustave niso enotnega mnenja. Ustava je namreč najvišji pravni akt in kot taka upravičeno deležna dodatne zaščite. Pravosodni minister Aleš Zalar je na primer dejal, »da če je v preteklih dneh naš državni zbor postal žrtev specifičnih okoliščin v zvezi s to referendumsko pobudo, ni nobenih razlogov, da zdaj za žrtev vzamemo še našo ustavo«. Minister, ki nasprotuje spremembam ustave, pa je v teh dneh vseeno podvomil, ali je pametno, da je v Sloveniji zaradi odločitve ustavnega sodišča dovoljen referendum tudi o zakonih, s katerimi so ratificirane mednarodne pogodbe.

Slabe izkušnje

»Skrajni čas je za spremembe. Aktualna pobuda za referendum zaradi svoje bizarnosti ustvarja priložnost, kot je ne bo kmalu. Poleg tega smo zamudili že preveč takšnih priložnosti, zadnjo, ko smo imeli ustavno debato. Če pa ne bo volje za spremembo ustave, bo nujno uvesti vsaj določene zakonske spremembe, ki bi ustvarile sito, prek katerega bi lahko prešle samo resne pobude,« je odločen dr. Miro Cerar z ljubljanske pravne fakultete, sicer dolgoletni zunanji svetovalec državnega zbora, ki je imel v zadnjih letih veliko dela prav z referendumi in številnimi referendumskimi pobudami. Cerar poudarja, da državo nekaj stane že zbiranje podpisov: »Poleg tega imajo določeni zakoni tudi svoje finančne posledice, ki jih konec koncev vsaj posredno čutijo tudi državljani. V času pobude in zbiranja podpisov postopek stoji, prav tako naslovni zakon, državni organi in v našem primeru tudi izvršilna in zakonodajna oblast pa imajo zvezane roke.« Zato bi po njegovem mnenju veljalo razmisliti tudi o določbi, po kateri bi pobudniki referenduma, ki bi zbrali zanemarljivo malo podpisov, morali nositi del stroškov.
O ''referendumski varščini'', »ki bi jo moral položiti predstavnik pobude in bi zapadla, če ni zbranih zahtevanih 40.000 podpisov (ali pa polovica od tega števila)«, razmišlja tudi dr. Saša Zagorc iz ljubljanske pravne fakultete. S tem bi bilo po njegovem mnenju vsaj omejeno ali oteženo vlaganje pobud in bi pobudnik nosil del posledic za neuspešne zahteve tudi sam. Težavo vidi le v tem, da je s tovrstnimi procesnimi ovirami v določeni točki prekoračena meja referendumskih pravic in bi ustavno sodišče takšno posredno omejevanje lahko tudi razveljavilo. Zagorc kot eno lažje izvedljivih novosti vidi procesno razširitev kroga tistih, ki lahko izpodbijajo ustavnost učinkov referendumske pobude, in hkrati predlaga, da bi bilo »ustavnemu sodišču morebiti dopuščeno, da referendumsko pobudo zavrne ne le v primeru protiustavnih posledic, ampak tudi, če bi nasprotovala sprejetim obvezam vlade v mednarodnem prostoru«.
Cerar se ne boji očitkov o omejevanju pravice do neposredne demokracije, ustava in zakonodaja po njegovem v Sloveniji poleg referenduma predvidevata več kot dovolj možnosti za sodelovanje pri aktivnem državljanstvu: »Referendum lahko posamezniki ali skupine zlobirajo prek strank ali poslancev, potem je tu še ljudska iniciativa, ki predvideva možnost predlagati zakon, peticija in druge možnosti.« Po Cerarju pa bi bilo glede na izkušnje iz številnih dosedanjih uspešnih in neuspešnih referendumskih pobud, med katere zagotovo sodi tudi aktualna, treba takoj dvigniti spodnjo mejo za začetek zbiranja podpisov s sedanjih 2500 na 5000, kar je enako merilo kot za vložitev zakona v zakonodajno proceduro s podpisi volivcev. »Gre za številko, ki bi preprečila vlaganje določenih obskurnih vlog. Treba je namreč vedeti, da sta pravica predlagati zakon ali pravica do razpisa referenduma resna stvar in ne more biti v rokah res majhne skupine ljudi. Majhni morajo najprej zrasti, to je tako kot kvalifikacije v športu ali sprejem na fakulteto.« Poleg tega poudarja, da pravica do referenduma ni samoumevna: »Ko govorimo o pravici do referenduma, ki je del neposredne demokracije, moramo imeti ves čas pred očmi 40.000 podpisov, saj se ta pravica realizira šele, ko so ti podpisi zbrani.«

Tri možnosti

Če je Miro Cerar referendume doživljal v praksi, pa je predstojnik katedre za ustavno pravo na ljubljanski pravni fakulteti dr. Igor Kaučič referendumsko zakonodajo soustvarjal. Strinja se, da ima Slovenija z referendumi slabe izkušnje: »Vseh dosedanjih dvanajst zakonodajnih referendumov je bilo na ta ali oni način iniciiranih s strani političnih strank. Namesto da bi bil referendum ljudsko orodje za demokratično odločanje, je vse bolj podaljšana roka interesov političnih strank. Ampak to ni pravni problem, ni ga mogoče pravno reševati, to je stvar politične kulture.« Lahko pa zato zakonodaja zagotovi, da do podobnih problemov, kot je aktualna pobuda za referendum, ne bo več prihajalo. Prav rešitev spornega referendumskega odločanja o ratifikaciji mednarodnih pogodb, ki ga v praksi najlepše kaže aktualni referendum, se zdi Kaučiču najbolj nujna. Da je možnost za tovrstne referendume nekako treba omejiti, je stroka opozarjala že od leta 1995, ko je takšno zakonsko omejitev ustavno sodišče razveljavilo z utemeljitvijo, da omejitve lahko postavlja le ustava.
Državni zbor ima po Kaučičevem mnenju na voljo tri možnosti, kako v prihodnje preprečiti referendumske zaplete. Najboljša in najtrdnejša bi bila zagotovo sprememba ustave, kjer bi bili kot izjema od referendumskega odločanja določeni tudi zakoni, s katerimi državni zbor ratificira svoje meddržavne obveznosti. Druga možnost bi bila dopolnitev obstoječega zakona, in sicer tako, da je ustavnemu sodišču dana možnost presoje o dopustnosti referenduma tudi takrat, kadar bi zaradi odložitve odločanja ali zadržanja zakona lahko prišlo do neprijetnih mednarodnih posledic. »Zdaj lahko državni zbor ustavno sodišče zaprosi, naj presodi o dopustnosti referenduma, le kadar bi lahko zaradi njega nastale protiustavne posledice. Z odlašanjem uveljavitve zakona o ratifikaciji pristopnega protokola Hrvaške k Natu, ki je posledica referenduma, se namreč ne zgodi nič protiustavnega.«
Tretja najbolj elegantna in najlaže izvedljiva rešitev pa bi bila po Kaučičevem mnenju sprememba poslovnika državnega zbora, s katero bi dejansko dosegli enak učinek kot s spremembo ustave ali zakona. Ratifikacija mednarodnih pogodb je urejena prav v poslovniku, ki določa, da so pogodbe ratificirane z zakonom, kar v drugih državah ni običajno. Navadno ratifikacije izvajajo z nižjimi akti državnega zbora: »Pri nas bi to bil odlok, zoper katerega pa referenduma ni. Tako bi se izognili referendumu o običajnih mednarodnih pogodbah. Če gre za pogodbe, ki se, poenostavljeno rečeno, nanašajo na Evropsko unijo, pa zakonodaja tako ali tako pozna referendum o mednarodnih povezavah. To je res enostavna rešitev, ki jo je mogoče izvesti takoj, ko se konča aktualna kolobocija.«