Blokada zdrave pameti

V zakulisni diplomaciji je Slovenijo v zadnjih mesecih obiskalo več višjih državnih uradnikov, predstavnikov tako imenovanih think-tankov in najetih svetovalcev. Srečali so se s predstavniki civilne družbe, s slovenskimi profesorji ali raziskovalci, s parlamentarci in novinarji. Nekatere je najela Slovenija, druge morda Hrvaška, tretje kakšna evropska država, ki si je hotela razjasniti sliko. Morda celo Evropska komisija. Eden izmed njih, iz londonske organizacije Independent Diplomats, ki nudi državam »zaupen vir nasvetov in pomoči pri diplomatskih tehnikah in strategijah«, je obiskal tudi nas. Pred tem se je srečal s predsednikom države Danilom Türkom, z zunanjim ministrom Samuelom Žbogarjem, s predsednikom društva za mednarodne odnose in še z nekaterimi drugimi mnenjskimi voditelji, ki kaj vedo ali si domišljajo, da kaj vedo o slovensko-hrvaškem sporu. Zanimivo je bilo slišati, kaj je izkušen diplomat na koncu te seanse izvedel. Ali še bolje, česa ni izvedel. »Kaj sploh hoče Slovenija?« nas je vprašal po končanem krogu političnih konzultacij v Ljubljani.
S predstavniki mednarodne skupnosti ima podobne izkušnje v zadnjih mesecih verjetno tudi slovenska diplomacija. »Kaj sploh hoče Slovenija?« se gotovo sprašuje tudi evropski komisar za širitev Olli Rehn, ki je ob robu zadnjega predloga za rešitev mejnega spora med Slovenijo in Hrvaško sporočil, da mu je pri oblikovanju predlogov zmanjkalo kreativnosti. Na tiskovni konferenci je dejal, da je za njim 42-kilometrski maratonski tek, v katerem je nastal »pazljivo izdelan in uravnotežen predlog, ki vključuje vse ključne želje obeh sprtih strani«. Kasneje pa je jasno pojasnil, da je to njegov zadnji predlog. »Komisija je pokazala veliko prožnosti in ustvarjalnosti v zadnjih mesecih. Komisar Rehn je predstavil svoj zadnji predlog.« Čeprav ga Slovenija uradno ne zavrača, želi v Bruselj poslati nekatere popravke. Slovenska politika je razcepljena. DeSUS želi nazaj k mediaciji, SLS zadnji Rehnov predlog zavrača in verjetno solidarizira s svojim Zavodom 25. junij, ki meni, da bi Slovenija med izhodišči za pogajanja morala težiti k vzpostavitvi »zgodovinske občine Piran s Kaštelom in Savudrijo«, nacionalist Zmago Jelinčič želi mirovno konferenco na temo Jadranskega morja, Janez Janša pa, da sodišče upošteva »zunanjo pravičnost«, namesto notranje. S temi idejami, z vnašanjem popravkov, bi Slovenija ves proces na tej točki skoraj gotovo minirala.

Najslabši scenarij

Slovenske politike seveda skrbi, da Slovenija ne bo dobila tako imenovanega »izhoda na odprto morje«, ki ga je v zadnjem času nadomestila natančnejša fraza, »stik Slovenije z odprtim morjem«. Toda ta strah je bližje mitu kot pa realnosti. Na morju namreč veljajo drugačna pravila kot na kopnem in tudi meja na morju posledično nima tako dramatičnih implikacij. Samo za primer: enak status, kot ga ima kopno, imajo tako imenovane notranje vode, ne pa teritorialno morje. Na njem velja pravilo neškodljivega prehoda, nekakšen vodni schengen. V najslabšem scenariju, če torej Slovenija tako imenovanega izhoda na odprto morje ne bi dobila, Slovenija v določenem delu morja pač ne bi smela iskati nafte, naše podmornice pa bi morale ob prečkanju hrvaškega teritorialnega morja pluti po površini.
Konkretneje, v Rehnovem zadnjem arbitražnem predlogu je med drugim zapisana možnost, da arbitražno razsodišče na podlagi pravil mednarodnega prava, pravičnosti in na podlagi dobrososedskih odnosov določi, kot piše, poseben režim za uporabo ustreznih »morskih območij«. Z drugimi besedami, namesto tako imenovanega izhoda na odprto morje bi lahko sodniki zaradi zgodovinskih razlogov Sloveniji prisodili poseben, liberalnejši režim plovbe skozi hrvaške teritorialne vode, kot bi bil v veljavi, če bi uporabili zgolj standardna pravila mednarodnega prava. To je očitno tudi najslabši scenarij, ki lahko doleti Slovenijo pri reševanju mejnega vprašanja in najgloblji strah slovenske politike. Vprašajmo se zato, kateri »vitalni interesi«, kot jih imenuje zunanji minister Samuel Žbogar, bi bili v tem primeru prizadeti in kakšen režim plovbe bi Slovenija potemtakem imela.
Največ, na kar lahko Slovenija upa, je verjetno rešitev, o kateri so se pogajalci sporazumeli v zavrnjenem dogovoru Drnovšek-Račan. V tem primeru je bil med slovenskim teritorialnim in odprtim morjem v karto zarisan poseben koridor, t. i. dimnik s površino 113 kvadratnih kilometrov, v katerem sta se obe državi odpovedali izkoriščanju morskega dna, na njegovi površini pa je veljal režim odprtega morja. Ko je sporazum padel v vodo, je Hrvaška Sloveniji ponudila »plovno pot« do odprtega morja, kot piše v diplomatski noti, ki so jo pred leti poslali na slovensko zunanje ministrstvo. Če bi arbitražno sodišče sedaj Sloveniji prisodilo takšen režim, bi bil verjetno podoben tej rešitvi.
Na tej plovni poti bi veljal režim tranzitne plovbe skozi ožine. Ta režim je podoben ureditvi na odprtem morju, z nekaterimi dodatnimi pravicami Hrvaške kot obalne države. Hrvaška sicer ladij ne bi smela ustavljati, če bi te vozile skozi njene vode brez postanka, razen v primeru kršenja lokalnih, predvsem ekoloških pravil. V primerjavi s koridorjem po sporazumu Drnovšek-Račan pa bi Hrvaška imela še pravico do izkoriščanja morskega dna, podzemlja, ribolova in pravico do gradnje umetnih otokov, Slovenija pa te pravice na plovni poti seveda ne bi imela. »Podmornice in druga podvodna prevozna sredstva« bi bila »dolžna tudi znotraj te plovne poti voziti po površini in izviti svojo zastavo«, še piše na poslanem hrvaškem non-paperju. Ta sporazum daje Sloveniji še pravice do polaganja morskih kablov in cevovodov ter preletov letal do odprtega morja, česar Slovenija ne bi imela, če bi bile sporne vode razglašene zgolj za hrvaško teritorialno morje.
Davorin Rudolf, vodja hrvaške pogajalske strani, odgovarja, da je to za zdaj edina za Hrvaško sprejemljiva rešitev, ki bi Sloveniji omogočila t. i. dostop do odprtega morja. Pojasnjuje, da bi bile v tem primeru ladje, tako trgovske kot tudi vojne, ki bi plule skozi hrvaške vode proti Luki Koper, pod oblastjo Slovenije, zaradi česar hrvaška policija ali carina ne bi smeli intervenirati. Rudolf poudarja, da s tem ladje, namenjene v Slovenijo, ne bi imele le pravice do neškodljivega prehoda, temveč pravico svobodne plovbe, ki bi na določenih območjih vključevala še pravico do ribolova. Je to res »konec suverenosti Slovenije, konec izhoda na odprto morje, konec našega gospodarstva na morju, konec Luke Koper, skratka, popolno sesutje države«, kot grmi nacionalist Zmago Jelinčič

Napihnjeni strahovi

Tudi predstojnik katedre za pomorsko in prometno pravo na Fakulteti za pomorstvo in promet Marko Pavliha priznava, da gre pri omenjeni izgubi »vitalnih interesov« bolj za zaščito principa in za »ohranjanje zgodovinskega izročila«, saj je Slovenija vedno imela neoviran dostop do odprtega morja, kot pa za realne strahove. Države v ožinah namreč redko ustavljajo ladje. A Slovenija bi nad takšnim scenarijem kljub temu morala biti zaskrbljena, meni Pavliha, saj bi imela Hrvaška kot obalna država v primeru plovnega režima veliko diskrecijo pri nadzoru nad prometom. »V normalnih razmerah, ob dobrih medsosedskih odnosih, do teh intervencij praviloma ne prihaja, razen ob res radikalnih kršitvah pravil. Ampak ker so ti odnosi med Slovenijo in Hrvaško takšni, kot so, in ker je bilo po letu 1991 toliko hrvaških enostranskih dejanj, sogovorniku težko zaupamo,« pravi Pavliha.
Toda Bruno Korelič, bivši dolgoletni direktor Luke Koper, pravi, da »Hrvaška Luke ne more blokirati«, tudi v izjemnih primerih je Luka Koper doslej imela zagotovljen izhod na odprto morje, celo v času vojne, denimo. Če bi Hrvaška pri dostopu do odprtega morja v prihodnosti postavljala kakršnekoli izjemne pogoje ali zahteve, celo če bi se Slovenija in Hrvaška znašli v konfliktu, pa bi se lahko Slovenija še vedno dogovorila z Italijo kot članico EU. V svoji dolgoletni zgodovini na vrhu Luke so bile ladje, namenjene v Luko Koper, le enkrat samkrat redno ustavljene in pregledane. To je bilo v začetku devetdesetih, ko so Natove vojaške ladje pregledovale vsa plovila, ki so vplula v Jadransko morje, zaradi embarga uvoza orožja na območje Jugoslavije. Korelič pravi, da so škodo ob teh pregledih - za ustavitev večje ladje lahko ti presežejo tudi 100 tisoč evrov na dan - nosili ladjarji, posredno pa tudi Luka. Sicer pa v nobeni drugi ožini obalna država doslej ni ustavila nobene slovenske ladje, se spominja.
Kako hipotetična je ta grožnja, dokazujejo tudi sama pravila plovbe. Če bi denimo Hrvaška želela škodovati interesom Luke Koper in bi s tem poskušala okrepiti strateško pozicijo reškega pristanišča, bi izredno težko pregledovala in ustavljala zgolj ladje, namenjene v Luko. Predvsem zato, ker na ladjah, ki plujejo mimo Hrvaške, ne piše, v katero pristanišče so namenjene. Hrvaška bi torej morala pregledovati in ustavljati vse ladje, kar bi posledično vodilo še h konfliktu z Italijo. Obstaja le en sam način, kako bi lahko Hrvaška motila »slovenski« promet. V skladu s podpisano mednarodno pogodbo mora namreč Luka Koper Hrvaško vnaprej obvestiti o ladjah, ki prevažajo nevarni tovor. Skratka, tudi ob za Slovenijo najmanj ugodnem razpletu, tako imenovani vitalni interesi države ne bi mogli biti prizadeti. Ob tem so tudi po mednarodnem pravu mogoče seveda še vse druge, za Slovenijo ugodnejše rešitve.
Za Slovenijo bi bilo seveda najbolje, če bi dokazala, da ji zgodovinsko pripada teritorialno morje, pravica do stika z mednarodnimi vodami. Naslednja kompromisna rešitev, ki bi jo lahko sodniki sprejeli in ki bi ravno tako lahko bila mednarodnopravno utemeljena, je kondominij. Kondominij je režim, po katerem bi si Slovenija in Hrvaška delili suverenost nad delom morja med slovenskimi teritorialnimi vodami in odprtim morjem. V tem primeru bi se državi lahko tudi dogovorili o ločenem izvajanju suverenih pravic. Ena bi na primer lahko prevzela policijski nadzor, druga nadzor nad onesnaževanjem. Kondominij je sicer za Hrvaško za zdaj sprejemljiv le, če bi v zameno tudi Slovenija kaj žrtvovala. Denimo, da bi kondominij razširili na celoten Piranski zaliv. S tem v Piranskem zalivu tudi ne bi bilo meje - bil bi celovit. To idejo, ki jo Slovenija danes zavrača, saj vztraja, da je vsa površina Piranskega zaliva izključno slovenska, je v začetku devetdesetih predlagal prav zunanji minister Dimitrij Rupel. Hrvaška naj bi tedaj v predlog privolila, nam je dejal Rudolf. »Čeprav bi bil kondominij v Piranskem zalivu dober zaradi ekološke zaščite v zalivu in čeprav bi taka ureditev Sloveniji, ki ima ob obali več mest, bolj ustrezala, vaša država nato ideje ni sprejela.«

Zadnji Rehnov predlog

Usoda slovenskega izhoda na odprto morje je sedaj odvisna od arbitražnega procesa. Zadnja verzija sporazuma, ki jo je predlagal Rehn, je dejansko že drugi kompromis. Spomnimo se: Slovenija je sprva predlagala Badinterjevo arbitražno sodišče pri OVSE. Hrvaška je idejo zavrnila in predlagala hamburško pomorsko sodišče. Nato sta državi našli prvi kompromis. Ivo Sanader in Janez Janša sta dosegla »neformalno načelno soglasje«, da se bo vprašanje meje med državama na morju in spornih točk na kopenski meji reševalo pred meddržavnim sodiščem v Haagu. Nato je Slovenija poskušala vnovič: z blokado Hrvaške je dosegla prvi Rehnov predlog: mediacijo pod vodstvom Marttija Ahtisaarija, ki je bila ponovitev formule OVSE. Projekt ni uspel. Glede na to, da je že Janša načelno privolil v sodno reševanje spora, je bilo samo vprašanje časa, kdaj bo Evropska komisija odgovorila s podobnim kompromisnim predlogom: arbitražo, ki je v bistvu ponovitev dogovora Janša-Sanader. Zaradi tega si seveda Slovenija vnovič ne more privoščiti zavrnitve tega okvirja.
V zadnjem Rehnovem predlogu sta za Slovenijo ključna dva člena osnutka sporazuma o reševanju spora. In sicer člen tri, v katerem je določeno, o čem naj arbitražno sodišče razsoja, in člen štiri, v katerem je določeno, katero podlago naj sodniki pri tem uporabijo. V sporazumu je zapisano, naj sodniki pri poteku meje med Slovenijo in Hrvaško na morju in na kopnem uporabijo pravila in načela mednarodnega prava. Pri določitvi režima za »uporabo ustreznih morskih območij in stika Slovenije z odprtim morjem« pa poleg mednarodnega prava še pravičnost (v originalnem angleškem zapisu: equity) in »načelo dobrososedskih odnosov za dosego poštene in pravične odločitve«.
Predvsem SDS moti, ker v besedilu ni omenjen izraz za tako imenovano zunanjo pravičnost, ki je zapisan tudi v statutu meddržavnega sodišča (ex aequo et bono). Poleg tega iz besedila ni jasno razvidno, ali določitev stika Slovenije z odprtim morjem omogoča tudi risanje meje izven Piranskega zaliva ali zgolj določitev posebnega režima na hrvaškem teritorialnem morju. Slovenski državnopolitični vrh si želi, da bi v sporazumu besedo equity nadomestili z ex aequo et bono ter da se ta princip razširi še na določitev meje v Piranskem zalivu in na kopnem. Pravičnost v smislu equity namreč pomeni, da imajo sodniki možnost, da med več različnimi interpretacijami pravnih pravil izberejo tisto, ki v danih okoliščinah najbolj ustreza pravični razsodbi. Pravičnost v smislu ex aequo et bono pa daje sodnikom diskrecijsko pravico, da se odločijo celo v nasprotju z mednarodnimi pravili, v skladu s subjektivnim občutkom.
Toda omenjene slovenske dileme ali strahovi so dejansko že nepomembni detajli. Rehn je namreč osnovni predlog, ki je bil sprva mišljen kot politična mediacija, v drugem koraku spremenil v arbitražo, arbitraža pa je že po definiciji razsojanje na podlagi mednarodnega prava, v bistvu nič kaj drugačna od postopka pred meddržavnim sodiščem v Haagu. To sodišče in tudi druga arbitražna sodišča pa doslej še nikoli niso uporabila tako imenovanega načela zunanje pravičnosti (ex aequo et bono), ki si ga slovenska politična elita sedaj tako želi. Zato obstaja tudi, poenostavljeno povedano, paradoksalen razlog: če ima namreč Slovenija argumente, s katerimi lahko dokaže, da je že od nekdaj imela stik z odprtim morjem, potem načela pravičnosti sodniki ne bodo uporabili. Če pa Slovenija tega ne more dokazati, potem sodniki načela zunanje pravičnosti verjetno ne smejo uporabiti pri črtanju meje.
Ta paradoks je tudi razlog, zaradi česar se koncept zunanje pravičnosti doslej še nikoli ni uporabil. V statut meddržavnega sodišča je bil dejansko prekopiran iz njegovega predhodnika, Stalnega meddržavnega sodišča, ki je delovalo v okviru Društva narodov. Kot dodajajo nekateri komentatorji, je bil ta princip vpisan v statut v času pred II. svetovno vojno, ko je bilo mednarodno pravo nerazvito in polno vrzeli, z namenom, da se sodniki nanj naslonijo, ko ni druge možnosti. Zato pa je vprašanje, če je danes uporaba tega principa sploh še možna. Allain Pellet, eden najbolj znanih francoskih ekspertov mednarodnega prava o uporabi principa ex aequo et bono, denimo opozarja, da tudi, če bi sodniki to normo uporabili, »ne smejo zapustiti generalnega okvirja mednarodnega prava, gotovo pa ne smejo presoditi mimo kogentnih (mandatornih - jus cogens) pravnih norm«. Eden izmed temeljnih principov mednarodnega prava morja pa je prav načelo, po katerem se suverenost države razteza s kopnega v notranje vode in naprej v teritorialne. Kar pomeni, da tudi če bi Slovenija dosegla, da bi se meja na morju določala po principu ex aequo et bono, niti teoretično nima možnosti, da bi Piranski zaliv, ki meji tudi na Hrvaško, postal v celoti »slovenski«. Meja bi se res lahko potegnila bolj poševno, v prid Slovenije, toda ta pravičnost je že del samega mednarodnega prava.
»Dajmo ta sporazum sprejeti, takšen, kot je. Če mu bomo sedaj začeli dodajati vejice in nove pogoje, se bomo spet zapletli,« pravi evroposlanec Aurelio Juri. »Naš največji problem je, da načeloma sprejemamo vse nove pobude, potem pa jih dopolnjujemo s pogoji, ki so za drugo stran nesprejemljivi. To je zadnja možnost, da se izognemo temu, čemur se hočemo ves čas: Haagu. Ker če sedaj ne uspemo, potem nove ponudbe več ne bo. Znašli se bomo pred političnim nasiljem. To je moj strah ves čas,« nam je dejal Juri. Takšno mnenje je za zdaj med slovenskimi politiki osamljeno. Bolj razširjeno je mnenje, da Slovenija ne sme popuščati. A glede na to, da je to zadnji Rehnov predlog, bi se Slovenija s tem odpovedala tudi posredovanju Evropske komisije.

Kje je zdrava pamet?

Slovenija bi morala čim prej sprejeti Rehnov predlog. Z novimi amandmaji, ki jih bo vlada sedaj poslala v Bruselj, slovenske pozicije bistveno ni mogoče več izboljšati. Takšen poskus lahko edino doseže vtis, da se država odreka rešitvi, ki jo je sama želela v okviru Evropske unije. Hkrati pa je zadnji Rehnov arbitražni predlog tudi dokaz, da je bil poskus blokade vstopa Hrvaške v EU napaka. Slovenija je do skrajnosti poslabšala odnose s sosedo, izgubila je dobršen del ugleda znotraj EU, rezultat pa je podoben tistemu iz avgusta leta 2007, ko sta se Ivo Sanader in Janez Janša načelno dogovorila za rešitev spora pred meddržavnim sodiščem v Haagu. Tudi če je Pahor želel še pred vstopom Hrvaške v EU spor s sosedo razčistiti zaradi referendumskih groženj v Sloveniji, je dosegel ravno nasprotno: protihrvaško mobilizacijo javnega mnenja. Iluzorno je pričakovati, da bi katerakoli rešitev ali kompromis zadovoljila skrajni del slovenske javnosti.
Lahko, da je Slovenija slabo »lobirala«, kar med vrsticami danes želi sporočiti opozicija, denimo Janša, ki ga čudi, zakaj je v predlog sporazuma prišlo tako malo slovenskih želja, ko pa imamo v »komisiji svoje ljudi in svojega komisarja«. Bolj verjetno pa je, da je politični vrh celo s konsenzom popolnoma zgrešeno ocenil težo slovenskih argumentov in politične implikacije svojih potez. Država se je podredila političnim čustvom, postala je talka tistih, ki imajo najbolj skrajna stališča. Morda je sedaj čas, da se po izbruhu pandemije proti Hrvaški v javnost ponovno vrne kanček zdrave pameti. Slovenski vitalni interesi namreč niso ogroženi.