Referendum za en evro

V državni zbor je pred dnevi prispela pobuda za začetek postopka za razpis referenduma, na katerem bi volivci odločali, ali se strinjajo, da bi bil prispevek za RTV za evro višji. Predsednik državnega zbora je sicer že zavrnil razpis roka za zbiranje 40.000 podpisov, ker je bilo med 2500 predloženimi podpisi le 1826 veljavnih. A pobuda sama je simptomatična, kaže, kako v zadnjem času opozicija prek svojih poslancev in civilnodružbenih somišljenikov uveljavlja pravico do referenduma. In takšen pogled na bistvo referenduma se širi tudi zunaj teh krogov ...
Pobuda za referendum Civilne iniciative za pravno državo Rada Pezdirja, na katerem bi odločali o enem evru na mesec oziroma dvanajstih evrih na leto, je zgolj zadnja v vrsti. Lani poleti so opozicijski poslanci zahtevali referendum o zakonu o izbrisanih, a ga je zaradi bojazni, da bi bile z njim kršene človekove pravice, prepovedalo ustavno sodišče. Septembra je pobudo za referendum o zakonu o sistemu plač v javnem sektorju vložil del sindikatov javnega sektorja, a mu ni uspelo zbrati dovolj podpisov. Oktobra so poslanci SDS, SNS in takrat še poslanec SD Andrej Magajna vložili pobudo za referendum o zakonu o RTV, referenduma se je udeležilo 14,63 odstotka volivcev. Novembra sta Študentska organizacija Slovenije in Zveza svobodnih sindikatov Slovenije vložili pobudo za referendum o zakonu o malem delu, zbrali sta dovolj podpisov, referendum bo še pred pomladjo. Decembra so svobodni sindikati vložili pobudo za referendum o pokojninski reformi, zbiranje podpisov (zbranih je 33.000 podpisov) je prekinjeno do odločitve ustavnega sodišča o dopustnosti referenduma. Če opozicija ne bo privolila v kompromis glede pravic istospolnih partnerjev v novem družinskem zakoniku, se obeta nova pobuda za referendum, o kateri bo skoraj zagotovo najprej odločalo ustavno sodišče. To je referendumska vsota zadnjega pol leta. Pred tem smo v 15 letih glasovali na 13 referendumih, med njimi so bili tudi referendumi širšega pomena, o vstopu v zvezo Nato in EU ter o arbitražnem sporazumu. V prejšnjem mandatu sta bila recimo razpisana vsega dva zakonodajna referenduma, v mandatu prej tudi le pet.

Nižanje demokratičnih standardov?

Vlada zdaj predlaga spremembo ustave, s katero bi se pravica do referenduma nekoliko omejila. Predlog naj bi spisali na ministrstvu za javno upravo do prve februarske seje vlade in bo verjetno upošteval predloge koalicijskih strank. V največji vladni stranki recimo predlagajo, da bi namesto tretjine poslancev referendum lahko zahtevali dve petini poslancev, odločitev pa bi obveljala ob najmanj 40-odstotni udeležbi. Iz referendumskega odločanja bi bili izvzeti zakoni, ki se tičejo varnosti ali obrambe države, odprave posledic naravnih nesreč, zakoni, od katerih je neposredno odvisno izvajanje državnega proračuna, zakoni o mednarodnih obveznostih države in, kot sedaj, o vprašanjih, ki bi lahko posegla v človekove pravice.
Za uveljavitev takšne ali katerekoli druge spremembe referendumskih pravil je potrebna dvotretjinska podpora v državnem zboru. Doseči takšno soglasje bo sicer težko, že ustavne spremembe, ki omogočajo razbremenitev ustavnega sodišča, so se ustavile prav v državnem zboru, čeprav stroka o njih soglaša. In opozicija je tudi že napovedala, da se z omejevanjem pravice do referenduma ne bo strinjala. Zagotovo še posebej ne, če bodo spremembe predvidevale povečanje števila poslancev, ki lahko zahtevajo referendum.
Obstajajo pa o tem vprašanju tudi na protivladni strani različna mnenja. Nekdanji direktor Urada za makroekonomske analize in razvoj, ekonomist Janez Šušteršič, je v okviru ene izmed civilnodružbenih akcij, ki vladi ponujajo alternativne rešitve pri spoprijemanju s krizo, med drugim predlagal odpravo pravice poslancev državnega zbora in državnega sveta, da zahtevajo referendum.

Omejevanje ekstenzivnega?

Dejstvo je, da je pravica do referenduma v Sloveniji široka kot malo kje. V Evropi, če izvzamemo Švico, pa bi sploh težko našli državo z bolj demokratičnimi standardi za neposredno demokracijo. To se vidi že iz števila predlagateljev referenduma, saj ga lahko predlagajo oziroma zahtevajo državni zbor z večino, tretjina poslancev, državni svet in 40.000 volivcev. »Glede na število nosilcev referendumske iniciative je naša ureditev zelo ekstenzivna in brez primere v tujih ureditvah, saj predvideva kar štiri subjekte,« v knjigi Zakonodajni referendum piše dr. Igor Kaučič, predstojnik katedre za ustavno pravo na ljubljanski pravni fakulteti.
Poleg tega je Slovenija poleg Danske edina evropska država, ki pozna t. i. opozicijski referendum. To je referendum na zahtevo manjšine poslancev; v Sloveniji lahko referendum zahteva 30 poslancev. Kaučič opozarja, da so zaradi lahke dostopnosti referenduma manjšini poslancev tega »predvsem v zadnjem času prevzele v svojo posest zlasti opozicijske stranke. Uporabljajo in tudi zlorabljajo ga kot močno orožje pritiska proti vladni koaliciji za različna vprašanja, tudi taka, ki niso primerna za referendumsko odločanje oziroma bi odločanje o njih lahko privedlo do protiustavnih posledic.« Po njegovem je načelno takšna ureditev zakonodajnega referenduma sicer demokratična, a lahko »v konkretnem okolju omogoči politični populizem in razvnemanje negativnih strasti«. Leta 2001 je državni zbor že obravnaval predlog spremembe ustave, ki bi odpravil manjšinski referendum, a pričakovano ni bil izglasovan. Zato tudi danes ne gre pričakovati podpore opozicije zaostrovanju pogojev za referendum na zahtevo manjšine poslancev. Četudi ne gre za veliko spremembo (po novem bi referendum namesto 30 poslancev lahko zahtevalo 36 poslancev) in čeprav je to pravica, ki je parlamentarci drugod po Evropi nimajo.
Glede na analizo piscev omenjene strokovne publikacije o referendumih je tudi število volivcev, ki lahko zahtevajo referendum - to je določeno s 40.000 in pomeni okoli 2,5 odstotka volilnega telesa -, »manj zahteven pogoj kot v drugih državah«. Poleg tega v Sloveniji ni zakona, o katerem bi bilo prepovedano glasovati na referendumu, saj je ustavno sodišče pred časom razveljavilo 10. člen zakona o referendumu in ljudski iniciativi, ki je določal bolj ali manj enake izjeme od referendumskega odločanja, kot jih zdaj predlaga koalicija. Razlog je bil v tem, da omejitev ne sme vsebovati zakon, ampak bi jih morala predpisovati ustava. In ustave drugih evropskih držav te omejitve večinoma predvidevajo.
Sprememba pogojev oziroma uvedba omejitev glede pobude za referendum ne bi smela biti sporna, manevrskega prostora ima Slovenija v primerjavi z drugimi evropskimi državami dejansko veliko. Drugače pa je pri kvorumu, torej določanju najnižje udeležbe za veljavnost referendumske odločitve. Štiridesetodstotni kvorum, ki ga predlagajo v SD, je visok, verjetno previsok. Povprečna udeležba na vseh predhodnih in naknadnih zakonodajnih referendumih skupaj je bila doslej 35,34-odstotna. Tudi če izvzamemo samo povprečno udeležbo na naknadnih zakonodajnih referendumih, ta še vedno ni presegla 40 odstotkov (39,71). Če bi k temu prišteli še posvetovalne referendume, bi bil odstotek udeležbe le še nižji.
Lep primer težav, ki spremljajo kvorum volilne udeležbe na referendumih, je slovaški referendum, na katerem so Slovaki pred dnevi odločali o dokaj pomembnih oziroma vsaj priljubljenih temah. Odločali so o zmanjšanju števila poslancev s 150 na 100, krčenju poslanske imunitete in odpravi obvezne naročnine za javna radio in televizijo. Kljub temu se je referenduma udeležilo le 22,84 odstotka volilnih upravičencev. Referendumska odločitev pa ni obveljala, ker slovaška referendumska ureditev predvideva 50-odstotni kvorum.
Dodatna težava kvoruma, ki jo poudarja Kaučič, je, »da volivci, ki se referenduma ne udeležijo, lahko preprečijo sprejem odločitve tistim, ki so se glasovanja udeležili in ki želijo odločati. To velja zlasti za države s tradicionalno visoko glasovalno abstinenco.« Po njegovem zato uvedba kvoruma ni ustrezna, saj lahko vodi v izkrivljanje dejanske volje ljudstva, ker »ni mogoče ugotoviti, ali je glasovalna abstinenca posledica nasprotovanja odločitvi, nevtralnosti ali nezainteresiranosti«.
Kvorum je sporen tudi zato, ker se navadno postavlja, da bi se zvišala udeležba, vendar ta ni odvisna od zakonskih zahtev in nanje najpogosteje ni odzivna. Stopnja udeležbe na volitvah ali referendumih oziroma stopnja glasovalne abstinence je pač lastna nekemu okolju. Nanjo je mogoče vplivati, po navadi z željo po zviševanju udeležbe, le na dolgi rok in predvsem s spodbudami, veliko težje z omejitvami.

Izjalovljeno bistvo

Ureditev referenduma v Sloveniji je torej ekstenzivna in med tistimi, ki so do uporabnika najprijaznejše. To in pa pomanjkanje tradicije in izkušenj pri neposredni demokraciji je hkrati razlog za precejšne težave pri uporabi tega ustavnega instituta. Lahko bi govorili tudi o zlorabi tega instituta. »Če naj bo zakonodajni referendum učinkovita oblika neposredne demokracije, ga je treba uporabljati le za najpomembnejša zakonodajna vprašanja, torej izjemoma. Referendum ni primeren za odločanje o zelo zahtevnih strokovnih in zapletenih vprašanjih,« meni Kaučič in soglaša, da gre načeloma za najdemokratičnejšo obliko uresničevanja ljudske suverenosti, a je hkrati »tudi preizkušeno sredstvo za politično manipulacijo«. Zato bi se po njegovem tudi morali izogibati uporabi zakonodajnega referenduma za dosego trenutnih političnih oziroma strankarskih interesov in za legitimiranje izbrane politike oziroma iskanje plebiscitarne podpore zanjo. Slednje je gotovo kritika sedanjih političnih razmer in uporabe referenduma v zadnjem času. Še posebej, ker so v času krize številni ukrepi logično nepopularni in v javnosti niso dobro sprejeti. V takšnih okoliščinah ni težko doseči razveljavitve oziroma nepotrditve številnih novih zakonov ali zakonskih sprememb. Še toliko bolj v pravnih ureditvah, kjer so možnosti za razpis referenduma ugodne. Takšna je tudi slovenska.
Zaostrovanje pogojev za uveljavljanje pravice do referenduma se zdi nedostojno predvsem zaradi trenutka, v katerem je predlagano. Torej v obdobju, ko je uporaba tega instituta zelo povečana. Takrat so upravičenci do te pravice gotovo lahko najbolj razočarani nad takšnimi predlogi. A vendar, pravica do referenduma je v Sloveniji široka, morda preširoka, to dokazuje prav sedanji razcvet referendumskih pobud, zahtev in groženj. Če bi bila nekoliko ožja in še vedno globoko v mejah demokratičnih standardov, najbrž inflacije referendumov sploh ne bi bilo. S tem pa ne bi bilo niti zamisli o omejitvah te pravice, dobrih in slabih, primernih in pretiranih.