Krepitev neučinkovitosti ustavnega sodišča

Predlog za spremembo ustave, s katero bi ustavno sodišče razbremenili nepomembnih zadev, na ustavni komisiji državnega zbora že pred časom ni dobil podpore. Posledično poslanci pred prazniki niso odločali o začetku postopka za spremembo ustave. Točko je koaliciji na silo uspelo premakniti na prihodnjo sejo, a dejansko gre za propadel predlog ustavnih sprememb, saj potrebne dvotretjinske večine ne bo mogoče doseči. V SLS, kjer so novosti do nedavna podpirali, so na hitro ugotovili, da te niso potrebne, ker je pripad zadev na ustavno sodišče nekoliko manjši kot pred časom. V SDS pa že dlje časa vztrajajo z argumentom, da bi predvidene spremembe omejile dostop do ustavnega sodišča in s tem do ustavnega varstva.
Vendar, ali se ustavno sodišče zdaj, ko je jasno, da ne bo dobilo pravice, da v nekaterih primerih samo izbira, katera vprašanja bo obravnavalo, prav zato ne bo še bolj zatekalo k negativni selekciji, ki so jo v zadnjih letih že dodobra izpopolnili? Ne bo dostop do ustavnega sodišča in s tem ustavnega varstva še bolj omejen, kot bi bil v primeru svobodne izbire zadev? Slednja dejansko sploh ne bi bila povsem svobodna, saj bi ustavno sodišče še vedno moralo odločati o številnih pomembnih vprašanjih in tudi brez izjeme o pobudah določenih predlagateljev. Ustavno sodišče bi namreč moralo odločati o vprašanjih, ki jih odprejo pooblaščeni vlagatelji, torej državni zbor, vlada in redna sodišča. Je torej res bolje, da ustavno sodišče še naprej sprejema vse vloge po vrsti in potem postopke skoraj brez izjeme konča z zavrnilno sodbo? In kaj imajo od tega ljudje s svojimi nedvomno težkimi usodami, ki v ustavnem sodišču vidijo zadnjo možnost rešitve? In kaj bo od tega imela družba, če pomembna ustavnopravna vprašanja ostajajo neodgovorjena?
Odgovor na to vprašanje se delno kaže že v statistiki. In sicer v številu zadev, ki jih ustavno sodišče obravnava, in v odstotku zavrnilnih sodb, ki jih izda. Ustavni sodniki imajo največ dela z ustavnimi pritožbami, ki jih vložijo posamezniki in pravne osebe. Tu govorimo o usodah ljudi na njihovi osebni, mikro ravni. Lani so te pomenile kar 84 odstotkov pripada sodišča. In lani je ustavno sodišče v odločanje sprejelo zgolj 4,9 odstotka teh zadev, vse ostalo je bilo zavrnjeno. Ta odstotek je bil v preteklih letih tudi že nižji, že leta pa ni presegel petih odstotkov. Drugi pomembni del so zahteve za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti zakonov, podzakonskih aktov in drugih predpisov. Veliko večino teh ustavni sodniki zavržejo, ker da ne izpolnjujejo formalnih zahtev, izmed preostalih jih spet večino zavrnejo, ker po mnenju sodnikov vlagatelji ne izkazujejo pravnega interesa. Ko je negativna selekcija končana, sodniki vsebinsko odločijo, kot recimo lani, o 13,6 odstotka zahtev za oceno ustavnosti ali zakonitosti, ki so jih sprejeli v obravnavo. Ali kot je smisel aktualnih ustavnih sprememb pred časom pojasnil nekdanji ustavni sodnik dr. Ciril Ribičič: »Predlagana sprememba ni v tem, da sodniki in svetovalci ne bi pregledali vseh zadev, pač pa, da ne bi več za vsako posebej iskali razlogov in izgovorov za to, da se je znebijo brez vsebinske obravnave.« Poleg tega, že dalj časa opozarja Ribičič, bi s predlaganimi ustavnimi spremembami ustavnega sodnika postavili v novo vlogo, v kateri ne bi mogel več odločati formalistično, pač pa bi moral iskati odgovore na ključna in najtežja vprašanja. Ustavni sodniki se torej ne bi več mogli izogibati iskanja odgovorov na pomembna pravna vprašanja, kot to storijo zdaj, kadar je le mogoče.

Strokovna skupina in dvotretjinska manjšina

Aktualni predlog reforme ustavnega sodišča je nastal na pobudo predsednika republike dr. Danila Türka. V bistvu pa gre za dobro desetletje star predlog nekdanjega ustavnega sodnika mag. Matevža Krivica. Slednji je poleg nekdanjega predsednika ustavnega sodišča dr. Janeza Čebulja, že omenjenega nekdanjega ustavnega sodnika Ribičiča, predstojnika za ustavno pravo na ljubljanski pravni fakulteti dr. Igorja Kaučiča, profesorja ustavnega prava na Evropski pravni fakulteti v Novi Gorici mag. Marka Starmana in koordinatorja skupine, sicer predsednika sodnega sveta, dr. Mira Cerarja, sedel tudi v strokovni skupini, ki jo je posebej za to sestavila ustavna komisija državnega zbora.
Skupina, ki je bila sestavljena na predlog koalicijskih in opozicijskih članov ustavne komisije, je končni predlog ustavnih sprememb podprla soglasno. Da bi se izognili očitkom o preveliki avtonomiji in iz tega izvirajoči morebitni arbitrarnosti pri izbiri zadev, so v predlog ustavnih sprememb zapisali tudi dve varovalki. In sicer da bi ustavni sodniki morali odločati o zadevi, ki bi bila, kot pojasnjuje Ribičič, ali »sistemsko pomembna zadeva, s sistemskega vidika, za razvoj človekovih pravic ustavnopravno pomembna zadeva« ali pa zadeva, ki »ima poseben pomen za pritožnika oziroma pobudnika«. Druga varovalka, dodana na vztrajanje strokovnjakov, ki jih je imenovala opozicija, predvsem Starmana, pa bi preprečila, da bi ustavni sodniki lahko zadeve, o katerih bodo odločali, izbirali na podlagi političnih preferenc. Za sprejem zadeve v odločanje bi bili dovolj že glasovi manjšine sodnikov, štirih ali celo zgolj treh. Brez uspeha. Odločitvi SDS, da po dolgih mesecih priprav strokovno usklajene ustavne spremembe ne podpre, je sledila še SLS in na ustavni komisiji sta zmanjkala dva glasova do potrebne dvotretjinske večine. Od 17 navzočih članov jih je za spremembo glasovalo deset.

Problemi in alternative

Ribičič se strinja, da je negativna selekcija, ki jo je zaradi kopičenja zadev v zadnjih letih razvilo ustavno sodišče, najslabša rešitev iz nastalih razmer. Sam bi se, v primeru, da bi bil ustavni sodnik še danes, po neuspešni spremembi ustave, zavzel, da novosti, ki jih vsebujejo ustavne spremembe, ustavno sodišče uvede kar samo. Na očitke, da s tem krši ustavo, pa bi se ustavno sodišče lahko odzvalo z argumentom, da je aktualno stanje, ko na ustavnem sodišču stoji 1179 zadev iz preteklih let (med njimi 457 prednostnih in 213 absolutno prednostnih), še hujša kršitev ustave. Negativno selekcijo bi nadomestilo s pozitivno, ki jo predvidevajo ustavne spremembe. »Ta kršitev je manjša, kot ta, da sodišče ne more učinkovito delati. Zdaj sodišče ne deluje in ne opravlja svoje funkcije. In ko je pred dvema slabima izbirama, ki sta obe ustavno sporni, se ustavno sodišče, ki hoče ravnati odgovorno, odloči za manjšo kršitev.«
Ustavnemu sodišču namreč Ribičič ne odreka pravice, da oblikuje lastna merila za sprejem zadev. Enako tudi ne dr. Andraž Teršek z Univerze na Primorskem, ki meni, da ima ustavno sodišče pravico tudi do aktualne doktrine, ki ima za posledico, da se loti vsebinskega odločanja le v zadevah, katerim se ne more izogniti: »Seveda pa mora izdelati in uporabljati to doktrino odgovorno, konceptualno prepričljivo, transparentno in konsistentno. Strinjam se, da ustavno sodišče tega vselej ne počne na povsem tak način. Posebej motijo tiste zavrnitve pritožb ali pobud, ki zadevajo vprašanja, življenjsko torej finančno, poklicno, simbolno pomembna za dnevno življenje ljudi.« Teršek sicer meni, da vprašanje negativne ali pozitivne selekcije ne bo rešilo glavnega problema, ki se kaže kot pogosto vsebinsko nepoznavanje osnov ustavnega prava pri sodnikih rednih sodišč in vedno bolj tudi pri ustavnih sodnikih. Kot dokaz za slednjo omenja odločitev ustavnega sodišča glede nesojene občine Ankaran. O rednih sodnikih pa dodaja: »Škandalozno je, če mora v 21. stoletju ustavno sodišče izrecno pojasnjevati sodnikom rednega sodstva, da so pristojni za odločanje o ustavnopravnih argumentih in da to morajo početi.« Rešitve nastalega stanja pa Teršek vidi v takojšnji vsebinski dopolnitvi programov pravnega študija »s poudarjenim učenjem pravilnega in kakovostnega pravniškega razmišljanja in odločanja. Pa ponovna uvedba sprejemnih izpitov na pravnih fakultetah. Potem spremljajoči in obsežni nacionalni projekt dodatnega izobraževanja sodnikov rednega sodstva, usmerjenega v spremembo odnosa do ustave in ustavnosti.«

Dve pravni državi

Razen v nepoznavanju tematike, v čem bi še lahko bil razlog za zavračanje reforme ustavnega sodišča, s katero brez izjeme soglašajo vsa velika imena ustavnega prava in tudi aktualni ustavni sodniki?
V SDS, brez katere v aktualnem mandatu v praksi ni mogoče spreminjati ustave, so izrazili strah, da bi svobodna izbira zadev na ustavnem sodišču le še poglobila dvojno pravno državo, o kateri ves čas govorijo. Da bi bila pravna država za leve oblastnike in levo elito le še bolj, za vse ostale izkoriščane ljudi pa le še manj pravna. Ali kot je na seji ustavne komisije dejal poslanec SDS in podpredsednik državnega zbora France Cukjati: »Bilo je tudi rečeno, če ne bo sprememb, potem se bo Ustavno sodišča zateklo v neke druge variante in bo po svoje selekcioniralo pripad. Nekateri primeri bodo odležali v predalih, nekatere bo prej obravnavalo. To že sedaj dela vsako sodišče. Tukaj pa ne more zakonodajna veja oblasti nič narediti. In po sodiščih se dogaja, da so nekatere stvari že drugi dan v obravnavi, nekatere pa po šestih, petih letih oziroma zastarajo. Po kakšnem merilu se to dogaja, jaz ne vem, lahko pa slutim. Ponekod se da slutiti.«
Ribičič tega argumenta opozicije ne sprejema, kot tudi ne argumenta, da bi ustavne spremembe pomenile omejen dostop do ustavnega sodišča. Ta bo, kot rečeno, le še bolj omejen, če ustavno sodišče ostane ujetnik večjega pripada zadev, kot ga zmore vsebinsko obdelati. Ustavno sodišče pa bo, kot dokazujejo številke, še naprej in le še bolj ohromljeno. »Ko bodo na oblasti, si ne želijo učinkovitega ustavnega sodišča, ki bi lahko s sto ali nekaj več vsebinskih odločitev na leto močno vplival na delovanje pravosodja ...« pravi Ribičič. In dodaja, da lahko zelo podobno razpravo in odločanje pričakujemo o spremembah ustave glede referendumov: »Tam bodo iste stranke na koncu glasovale proti sleherni spremembi, ki bi zagotovila, da odločitev državnega zbora o sprejemu zakona izniči vsaj dostojna večina vseh volivcev. Spet bomo popuščali in iskali kompromise, na koncu pa ne bodo glasovali za kompromis.«