Dr. Ivan Kristan: »Strašenje z Grčijo je ustrahovanje ljudstva in poslancev.«

Vlada je pri sprejemanju zakona o uravnoteženju javnih financ ponižala državni zbor na raven izvršilne komisije vlade.

Ustavni pravnik Ivan Kristan pravi, da se koalicija obnaša tako, kot se je revolucionarna oblast po drugi svetovni vojni, in to imenuje državni udar. Trdi, da je vlada dokončno ponižala poslance na izvrševalce njenih nalog in da bo razvrednotenje zakonodajne veje oblasti imelo dolgotrajne posledice. Zakonodaja je po njegovem mnenju resna stvar, pri kateri se izplača vsaka vložena dodatna ura, teden ali mesec. Tako je zakonodaja v resnici lahko učinkovita, ne pa s spreminjanjem več deset zakonov na nujni nočni seji.

Pred dnevi ste dejali, da je sprejem zakona o uravnoteženju javnih financ, ki je v enem zamahu spremenil 45 zakonov, enako početju revolucionarne povojne oblasti leta 1945. Pojasnite.

Gre za maniro spreminjanja. Ta zakon se je spremenil z isto maniro, kot je takratno predsedstvo Avnoja razveljavilo vse predpise bivše Jugoslavije. Ampak takrat so bili drugi časi. Zdaj niso taki časi. Gre za veliko količino zakonov, ki se spreminjajo, in nad takim postopkom sprejemanja zakonodaje sem zaskrbljen. Razočaran sem, da si državni zbor pod predsedstvom doktorja prava privošči takšen postopek. Izgovor pa je seveda, da se mudi, da Evropa zahteva, na to nas je prišel opozorit tudi predsednik Evropskega sveta. Skratka, jutri mora biti sprejeto, drugače bo vesoljni potop. Predsednik vlade Janša je dejal, da bi bila katastrofa, če ne bi preklicali referenduma. Ustvarjanje ozračja izrednega stanja je neopravičljivo. Ob tem sem se pač spomnil na omenjeni odlok Avnoja.

Početju vlade ste rekli „državni udar“.

Tako je. Z enim zamahom so spremenili 45 zakonov. Ti zakoni so pomenili pravno ureditev. Sprejeti so bili po predpisanih postopkih, ne pa po takšnem, kot je bil pri sprejemanju superzakona. Sprejemali so se na resnih sejah ob sodelovanju civilne družbe. In sprejemali so se prek matičnih odborov, ki so odločilne točke zakonodajnega postopka. Zakon brez obravnave na matičnem odboru ne sme priti na sejo državnega zbora. Vladajoča koalicija očitno ne jemlje resno zakonodajnega postopka, če ga tako zlahka obide. Zasledil sem, da je poslanec Srečko Meh protestiral, ker se ne dela po poslovniku, ko so neki amandma hoteli obravnavati zgolj ustno. Potem je bila koalicija nejevoljna, „daj no, Srečko, kaj sitnariš“. Predsednik državnega zbora Gregor Virant pa je rekel, bodo pa zaradi njega naredili drugače. In Meh mu je odgovoril, ne zaradi njega, pač pa zaradi poslovnika. Takšen odnos do spoštovanja pravil zakonodajnega postopka me skrbi, saj državni zbor ni ljubiteljsko društvo, ampak zakonodajni organ.

Predsednik državnega zbora je bil navdušen nad tem, da so vse zakone spremenili naenkrat, namesto da bi vsakega posebej. Saj sliši se popularno, zelo so učinkoviti, mar ne?

S to „učinkovitostjo“ se predsednik državnega zbora ne bi smel hvaliti, ampak bi ga moralo biti sram, da ima takšen ignorantski odnos do zakonodajnega postopka. Ta „učinkovitost“ pomeni pokop pravne države. To je ignorantski odnos do sprejete zakonodaje, do tistega državnega zbora, ki je te zakone sprejel. Treba bi bilo pokazati določeno spoštovanje do poslancev, ki so te zakone sprejeli, se poskusiti vsaj malo poglobiti v njihove motive za sprejem zakona, ki ga sedaj spreminjajo. Na matičnem odboru bi morali preveriti, zakaj je bila sprejeta ureditev, ki se zdaj spreminja, kateri motivi so poslance takrat vodili, katere dileme so se pojavljale. Vse to spada v koncept spoštovanja zakonodajnega postopka.

Argument je bil, da bi obravnava vsakega zakona posebej vzela preveč časa.

Vzeti bi si morali toliko časa, kolikor je potrebno, kolikor je za zakonodajni postopek spodobno. Pravne države ne smemo pokopati zaradi izgovora, da je nekaj nujno. Nič ni bolj nujno, kot je ohranitev pravne države, ohranitev zaupanja v pravno varnost. Utemeljevanje nujnega postopka dejansko pomeni manipulacijo z državnim zborom: Ali se poslanci tega sploh zavedajo? Opozicija pri tem ne bi smela sodelovati. „Državotvornost“ se ne meri s popuščanjem. Če imaš tehtne argumente, če hočeš biti odgovoren do svojih volivcev, se moraš za to postaviti in se manipulaciji upreti. Poslanec je odgovorna funkcija. Zdaj pa so poslance degradirali na izvrševalce volje predsednika stranke. Ker se državni svet včasih postavi na drugačna stališča, bi se ga predsednik državnega zbora rad znebil, ker je motilni dejavnik. To logiko je mogoče zavrniti samo z absurdnim sklepom: najenostavneje bi bilo prenehati sklicevati državni zbor, ker bi opozicijski poslanci lahko kaj zakuhali. Zadostovalo bi, da bi predsedniki koalicije zjutraj povedali, kaj se jim je ponoči sanjalo, in bi bila odločitev sprejeta. Potem pa bi to res bil prihranek.

Časa?

In denarja. To bi bila verjetno „dodana vrednost“, za katero predsednik državnega zbora dr. Virant pravi, da je državni svet nima.

In prihranke potrebujemo, konec koncev imamo baje izredne razmere, ki so na meji tega, da postanemo Grčija ...

To strašenje je poseben problem. Gre za ustrahovanje ljudstva in poslancev. Ustvarja se ozračje izrednih razmer, vse se mudi, vsi postopki so nujni, procedura ni več pomembna. Vendar pa za psihozo, ki jo ustvarjajo, ni upravičenih razlogov. Strašenje z Grčijo je zgolj izgovor za vztrajanje pri napačnem varčevalnem svežnju, ki pa nas dejansko vodi v smer Grčije. Ekonomisti pravijo, med njimi profesor Mencinger, da strašenje z Grčijo ni upravičeno. Mnenje, da nas lahko reši samo projekt, ki bo varčevanje dopolnil z razvojno komponento, ki bo spodbudil razvoj in potrošnjo, ni samo moje, tako menijo mnogi. Za pripravo takšnega projekta bi si morali vzeti čas. Veliko bolje bi bilo, da bi si vzeli nekaj mesecev za pripravo solidnega uravnoteženega projekta za izhod iz krize, kot pa da zaradi grožnje z usodo Grčije dejansko drvimo v napačno smer.

Če primerjate člen poslovnika državnega zbora, ki govori o nujnih sejah, z zakoni, ki se sprejemajo po nujnem postopku, boste ugotovili, da skoraj v nobenem primeru niso izpolnjeni resnični pogoji za tak postopek.

Del tega strahu je tudi zapis zlatega pravila v ustavo, ker to pač nujno potrebujemo ...

To pravilo imamo v bistvu zapisano že od leta 1999 v 2. členu zakona o javnih financah. Zakon je seveda obvezen za vse subjekte, tudi za vlado. Vprašanje je, zakaj se po njem ni ravnala že prva Janševa vlada in zakaj ne Pahorjeva vlada. Če bomo to pravilo dvignili na raven ustave, bo pa vse drugače?

Govorila sva o postopku sprejemanja zakona o uravnoteženju javnih financ, kaj pa njegova vsebina, menite, da so vzeli na pravih mestih?

Varčuje se pri socialni državi, pri šolstvu, znanosti in kulturi. Kaj bomo še zgubili na področju kulture, bo treba sproti evidentirati. Največja izguba za kulturo se je že zgodila z nastopom nove koalicije. Prvič v zgodovini slovenske države nimamo ministrstva za kulturo. Imeli smo ga do nastopa sedanje vlade. Namesto ministrstva za kulturo pa ima Ljudmila Novak svoje ministrstvo, ki je pravzaprav njena potovalna agencija. Resne udarce doživljata znanost in visoko šolstvo. Medtem ko se sredstva za znanost in univerzo zmanjšujejo, pa na drugi strani bogato financiramo RKC kljub načelu ločitve države od verskih skupnosti. Že davno - po ukinitvi naborništva in uvedbi poklicne vojske - bi moral biti ukinjen vojaški vikariat pri Generalštabu SV, kjer je zaposleno kar lepo število duhovnikov.

Vsekakor pomeni zakon o uravnoteženju javnih financ resen udarec za celotno znanstveno sfero in posebej za univerzo. Sredstva za znanost so zmanjšana najmanj za 15 odstotkov, za univerzo pa najmanj 10. Vlada bi se morala zavedati, da je varčevanje pri sredstvih za znanost neodgovorna odločitev, katere posledice se bodo pokazale šele čez leta. Posledice bodo na področju vlaganja v bazične raziskave, na katerih temelji razvoj družbe, ker se rezultati teh raziskav potem prenašajo v gospodarstvo. Posledice bodo v zmanjšanju mladih raziskovalcev, to je program, ki je bil vzpostavljen pred dobrimi petindvajsetimi leti. Raziskovalni inštituti bodo morali odložiti nakup raziskovalne opreme najmanj za eno leto, podpisati ne morejo nobene pogodbe za sredstva ... Kje bosta ta vlada in njen superminister, ko se bodo pokazale dolgoročne posledice njunih neodgovornih rezov v znanost in univerzo?

Veliko o tem, kako dojemajo vladanje, pove izjava finančnega ministra Šušteršiča. Na vprašanje o ustavni presoji delnega izplačevanja regresa je odgovoril, da bodo za ustavnost poskrbeli kasneje, če bo tako reklo ustavno sodišče.

To je ena od slabosti tega superzakona. Zakonodajno-pravna služba državnega zbora je dala k zakonu mnenje na skoraj petdesetih straneh. V njem so opozorili na konkretne probleme. Predsednik državnega zbora je šel enostavno prek tega. Še posebej, ker je doktor prava, bi moral biti prvi, ki bi zakon vrnil vladi, naj opravi popravni izpit, ne pa da se zadovolji z neodgovorno izjavo ministra, da bodo že popravili, če bo tako reklo ustavno sodišče. To je neodgovorno, nedopustno.

Nam hočejo povedati, da bodo sprejemali protiustavne zakone, ki jih bodo popravili le ko oziroma če bo tako reklo ustavno sodišče?

Spomnim se primera, ko sem bil še predsednik državnega sveta in smo dali veto na neki člen zakona o visokem šolstvu, ker smo trdili, da je protiustaven. V vseh fazah smo zakonu nasprotovali, vložili smo veto, ki je bi preglasovan, in zakon je bil potem sprejet. Državni zbor je torej sprejel zakon, čeprav je vedel, da je protiustaven. Ko sem na seji državnega zbora utemeljeval veto zaradi protiustavnega 60. člena, so se poslanci postavili na stališče, da je zaradi enega člena škoda zavrniti cel zakon, vendar so se zavezali, da bodo takoj vložili v postopek novelo zakona. To je izrecno obljubil takratni predsednik matičnega odbora dr. Dimitrij Rupel. Čeprav tega nihče ni pričakoval, se je vendar zgodilo, da predlagana novela zakona, s katero bi odpravili protiustavnost zakona, v državnem zboru ni bila sprejeta. Morali smo na ustavno sodišče, ki nam je na koncu pritrdilo.

Ampak težava je v tem, da je pot do ugotovitve neustavnosti dolga, težka in ni odvisna povsem od obstoja neustavnosti, saj je ustavno sodišče v zadnjih letih zelo zadržano pri ugotavljanju neustavnosti.

Brez potrebe se s tem obremenjuje še ustavno sodišče. Sploh če je od začetka jasno, da je stvar protiustavna. V primeru, ki sem ga opisal, je že bilo tako, a državni zbor je vztrajal pri svojem. Na ta primer pa se veže nerazumno stališče državnega zbora, da noče popraviti poslovnika, tako da bi po vloženem odložilnem vetu omogočil spremembo zakona samo v tistem delu, na katerega se nanaša veto, ne pa da je treba zavrniti cel zakon zaradi enega člena ali pa sprejeti celo protiustavni zakon. Tu gre pravzaprav za četrto fazo zakonodajnega postopka. Zdi se, da se sedaj vendar obeta sprememba poslovnika v tej smeri.

Tri od štirih koalicijskih strank so že vložile predlog za ukinitev državnega sveta. Mislite, da gre za resnične želje po odpravi domnevno nepotrebnega državnega sveta ali zgolj za želje po lažjem vladanju?

Dr. Virant ima, ko predlaga ukinitev državnega sveta, v mislih eno in drugo. Njegov priljubljeni argument za ukinitev državnega sveta pa je, da ne pomeni nobene „dodane vrednosti“. Seveda pa ukinitev državnega sveta ne bi pomenila „samo“ odpravo določenih motenj v zakonodajnem postopku, ampak bi pomenila znižanje ravni parlamentarne demokracije. Dvodomnost je po definiciji sestavina parlamentarne demokracije. Zakonodajni postopek je v dvodomnih parlamentarnih sistemih demokratičnejši, kot je v enodomnih. Gre za ureditev, ki je sicer bolj zapletena in tudi dražja, vendar pa zagotovi večjo demokratičnost odločanja, kar je predvsem pomembno za zakonodajno funkcijo. Drugi domovi nasploh imajo neki razlog za obstoj. Pri državnem svetu, ki je sestavljen iz petih interesnih skupin, gre za to, da prinaša v zakonodajni postopek posebne poudarke iz baze teh interesnih skupin, lahko bi rekli, da pomeni dodatni reflektor v procesu iskanja pobud, zahtev in kritike svoje baze, kar se potem realizira v stališčih državnega sveta v okviru zakonodajnega postopka. Gre za odpiranje dilem in za predloge za boljše zakone. To je tista „dodana vrednost“ državnega sveta, ki je dr. Virant noče priznati.

Ampak to terja čas.

To pa. In kar se časa tiče, menim, da sprejemanje zakonov ni tek na kratke proge, to ni šprint, ampak je večinoma maraton. Za zakonodajo si je treba vzeti čas. V starejših demokracijah to znajo ceniti. Tam ne poznajo prehitevanja po desni kot pri nas. Žal se pri nas zmeraj mudi. Kar poglejte prakso državnega zbora. Rednih sej skoraj ni več. Izredne seje so že pravilo. Zakoni se skoraj ne sprejemajo več po tristopenjskem postopku, ampak prevladujejo skrajšani in nujni postopki. Zaradi izrednih sej in skrajšanih ter nujnih postopkov poslanci praktično nimajo časa, da bi bili v stiku s svojo volilno bazo, kar bi morali biti. Nekaterih to tudi ne moti. Če primerjate člen poslovnika državnega zbora, ki govori o nujnih sejah, z zakoni, ki se sprejemajo po nujnem postopku, boste ugotovili, da skoraj v nobenem primeru niso izpolnjeni resnični pogoji za tak postopek. To je samo alibi. Ko omenjate čas, je treba poudariti, da je zakonodaja resna in odgovorna stvar. Z zakoni urejamo položaj ljudi, na to so vezane konkretne usode ljudi. Država se ne sme obnašati rokohitrsko, ne sme biti brezbrižna glede vprašanja, kakšne so posledice zakonov, ki jih sprejema.

Praksa državnega zbora kaže, da rednih sej skoraj ni več. Izredne seje so že pravilo. Zakoni se skoraj ne sprejemajo več po tristopenjskem postopku, ampak prevladujejo skrajšani in nujni postopki.

Ker je čas sprejemanja zakona premo sorazmeren s kakovostjo zakona?

Zakoni so seveda različni, veliko je odvisno od tematike. Odvisno je, kolikšno sociološko in družbeno ozadje je z zakonom prizadeto. Če je to zakon, ki kompleksno sega v življenja ljudi, potem se spodobi, da se ob sprejemu ali spremembi preverijo in konzultirajo vsi segmenti zakona. Zelo redki zakoni so namreč enostavni, večina ima kompleksne posledice. Pri vsakem zakonu si je treba vzeti čas in upoštevati pravilo, da je matični odbor bistvenega pomena. Poslanci matičnega odbora so prvi, ki so strokovno in politično odgovorni, če spustijo v nadaljnji postopek nedorečen zakon. To zahteva spoštovanje zakonodajnega postopka. Delovanje koalicije v tem kratkem času kaže, da ji manjka spoštljiv odnos do zakonodajnega postopka. Meni je žal, da predsednik državnega zbora nima ustreznega posluha za to. Nad podcenjujočim odnosom do poslovnika, ko je „sitnaril“ poslanec Meh, sem bil osupel. Odgovor na vaše vprašanje pa je: stiska s časom in kratki roki niso naklonjeni kakovosti zakonov.

Očitno sodite v vedno večjo skupino pravnikov, ki od Gregorja Viranta kot doktorja pravnih znanosti pričakujejo več, kot dobijo?

To je problem osebnosti.

Za predsednika državnega zbora nekako ne najdete lepe besede.

Ne vem, glede česa bi ga hvalil. Celo življenje sem bil privrženec mota, da moraš biti „mož beseda“. To danes ni več tako moderno. In Virant je politik, ki je „dokazal“, da ne drži besede. Predvsem pa me pri njem moti - zaradi česar menim, da ni dober predsednik državnega zbora, kakršen bi glede na svojo strokovno usposobljenost lahko bil - to, da je dovolil kršitve poslovnika, ki smo jim bili priča pri sprejemanju zakona o uravnoteženju javnih financ. Dopustil je, da je vlada ponižala državni zbor na raven izvršilne komisije vlade.

Očitno gre res za slog vladanja, h kateremu spada tudi prepoved sklepanja avtorskih pogodb v javnem sektorju. Je tam vlada s sklepom storila, kar bi lahko le državni zbor z zakonom?

S tem posegom je vlada presegla svoje pristojnosti. Predvsem pa s tem ni povzročila samo velike zmede, ampak tudi veliko škode in razburjanja, ali bodo zaradi tega ukrepa nekatere službe kar morale prenehati delati. Nespodobno je bilo na ministrstva potegniti odločanje o pogodbah. To početje vlade kaže na njeno birokratsko naravnanost in željo odločati o vsem.

K željam po lažjem vladanju v bistvu spada tudi omejevanje pravice do referenduma, čeprav je ta sedaj res razkošno široka.

To je resno ustavnopravno vprašanje. S tem sem se v preteklosti ukvarjal in pozival, da je referendumu treba dati veljavo, kot jo je imel v času plebiscita. Sedaj vidim, da je praksa referendumov privedla zakonodajno funkcijo v slepo ulico. Zaradi nje zakonodajna funkcija državnega zbora ni samo razvrednotena, ampak je dejansko onesposobljena. To se je pokazalo lani junija na superreferendumski dan, ko je opozicija pomagala pokopati potrebne predloge zakonov. Če bi takrat tiste zakone sprejeli, danes ne bi bili v razmerah, v kakršnih smo. A to je bilo možno zaradi ureditve referenduma, ki ne ustreza funkciji referenduma. Zgodila pa se je komedija absurda: sedaj koalicija predlaga v zakonodajni postopek zakone, ki jih je 5. junija lansko leto rušila - nekatere formulacije členov so prepisane iz lanskih tekstov.

Kakšna bi bila bolj ustrezna?

Menim, da bi morali dosledno spoštovati 3. člen ustave, ki pravi, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo. Ljudstvo pa oblast izvršuje posredno in neposredno. Termin „imeti oblast“ nekaj pomeni. In sicer da sta, oziroma bi morala biti, referendum kot neposredna in državni zbor kot posredna oblast ljudstva enakovredni oblasti. Enakovredni pa sta, če se izvajata po enakih pravilih. Prvo pravilo je kvorum udeležbe, drugo pravilo pa je večinsko odločanje.

Državni zbor lahko odloča samo, če je na seji navzočih več kot polovica poslancev, to je najmanj 46. Sklepe pa sprejema z večino glasov navzočih poslancev, razen če ni predpisana strožja večina. To je formalno izhodišče za delo državnega zbora kot posredne oblike oblasti ljudstva. To pomeni, da je tudi za neposredno izvrševanje oblasti, torej za referendum, treba zagotoviti uporabo obeh pravil, ki veljajo za državni zbor, to je nadpolovični kvorum in večinsko odločanje. Zakonodajno oblast je prek referenduma treba izvajati po enakih pravilih, kot jo izvaja državni zbor, ker drugače to ni zakonodajna oblast. Če mora državni zbor sprejeti zakon na seji, na kateri je navzočih najmanj 46 poslancev, in če mora po vloženem odložilnem vetu ta zakon sprejeti z absolutno večino glasov, potem tega zakona ne more oziroma ne sme zavrniti nedoločeno število volivcev. Recimo 10 ali pa 20 odstotkov volivcev. Rekel bi, da je enostavno nespodobno, da se kot volja ljudstva označuje nekaj, kar to ni. Pojem volje ljudstva moramo rehabilitirati: najbolje je, da se zgledujemo po pravilih odločanja, ki so veljala v času plebiscita o osamosvojitvi.

Veljavnost referenduma zgolj ob udeležbi več kot 50 odstotkov volivcev?

Po mojem bi bilo za ureditev referenduma najbolje, če bi sprejeli dve odločitvi: prvič, predpisati nadpolovični kvorum udeležbe za sprejem veljavne odločitve na referendumu, in drugič, opustiti misel na omejevanje oz. prepovedi vprašanj za odločanje na referendumu. Pri nobenem od teh dveh predlogov ni mogoče popustiti, če hočemo uveljaviti ustavno načelo oblasti ljudstva. Če sta obe obliki oblasti enakovredni in se torej izvajata po enakih pravilih, ni nobenega razloga, da bi iz referenduma izvzeli zakone z določeno vsebino. Glede vsakega zakona morajo volivci imeti možnost, da ga na referendumu razveljavijo. Vendar pa ne po sedanji neurejeni ureditvi, ampak pod pogojem, da se referenduma udeleži večina volivcev in da za razveljavitev zakona glasuje večina udeležencev referenduma. Z uveljavitvijo tega predloga bi močno okrepili avtoriteto zakonodajne funkcije državnega zbora, predvsem pa bi s tem okrepili njegovo politično odgovornost. To, da nedoločena skupina volivcev lahko na referendumu zavrne zakon, ki ga državni zbor sprejme po predpisanem postopku, ne pomeni samo degradacije zakonodajne funkcije državnega zbora, ampak pomeni, da nimamo zakonodajne oblasti ljudstva, čeprav to določa 3. člen ustave.

Opozicija, predvsem NSi, oporeka, da bo kvorum okrepil pozivanje k neudeležbi, kar ni demokratično.

Pa saj to je logično. Volivci, ki pozitivno ocenjujejo zakon, ki so prepričani, da je zakon dober, ne bodo šli na referendum rušit tega zakona, ampak bodo upravičeno nagovarjali še druge, da naj pustijo, da bo zakon ostal v veljavi. K udeležbi na referendumu pa bodo pozivali tisti, ki nasprotujejo zakonu in so sprožili referendum za njegovo razveljavitev. Abstinenca v tem primeru pač pomeni strinjanje z zakonom, udeležba na referendumu pa pomeni nestrinjanje z zakonom in željo, da bi zakon zrušili.

Veliko sva govorila o učinkovitosti. Mar učinkovita politika ne nosi s seboj tudi precejšnjega tveganja? Eno izmed najbolj učinkovitih politik je vodila Nemčija za časa Hitlerja ...

Tudi Slobodan Milošević je zagovarjal učinkovito politiko, učinkovito federacijo. Učinkovita federacija pa je pomenila unitarno federacijo. Zdaj tudi pri nas govorimo o učinkovitosti in Virant o tem veliko govori. Hoče enostavno zakonodajno telo, državnega sveta ne rabi, ker po njegovem nima nobene dodane vrednosti. Taka učinkovita politika pa ni politika, ki bi si zaslužila ime demokratična politika.