Dr. Mirjam Škrk, slovenska agentka pri arbitražnem sodišču

»Na vsak način mora Slovenija zdaj reagirati mirno«

Dr. Mirjam Škrk je bila glavna predstavnica Slovenije pred arbitr ažnim sodi -ščem. Priprava slovenske argumentacije in priprava odgovorov Slovenije na hrvaška stališča glede morske in kopenske meje sta bili v zadnjih osmih letih njeni glavni službeni nalogi. Ali pa še več. Škrkova se namreč s temi vprašanji ukvarja že vso kariero. V devetdesetih, preden je postala ustavna sodnica, je sodelovala v skoraj vseh strokovnih forumih, komisijah in skupinah na temo slovensko-hrvaške meje. Od komisij, ki so iskale kompromise glede mejne črte, do skupine strokovnjakov, ki je pred leti skušala najti kompromis glede pomoči tretjega. Profesorica mednarodnega prava in prava morja zdaj upa, da je z zadnjo odločitvijo arbitražnega sodišča to delo za vedno zaključeno. In da po mejni komisiji in komisiji za iskanje kompromisa glede mejnih skupin ne bo potrebna še skupina za iskanje kompromisa glede rešitve.

Predstavlja odločitev arbitražnega sodišča rešitev spora med Slovenijo in Hrvaško ali še enega v nizu nesporazumov?

Mislim, da smo vprašanje meje rešili. Meja je zdaj določena in s tem je ta pomemben, zgodovinski proces prišel do konca. Drugo, politično vprašanje pa je, kako bosta državi to odločitev uresničili; slej ko prej bo namreč do uresničitve moralo priti.

Na ta postopek se je Slovenija pripravljala leta, o stališčih države glede meje smo izdajali bele knjige. Koliko dodatnega dela je bilo še potrebnega po podpisu arbitražnega sporazuma in kako je vaše delo pravzaprav sploh teklo?

Pregovor pravi, da se hudič skriva v detajlih. Poglavitno gradivo je bilo zbrano, nismo pa imeli vse dokumentacije, ki je bila ravno tako pomembna pri interpretaciji. Tako so nam pri iskanju določenih dokumentov na primer pomagali slovenski zgodovinarji. Poleg tega smo si morali pomagati z zveznimi arhivi bivše Jugoslavije v Beogradu, saj arhiva nekdanje jugoslovanske diplomacije v Sloveniji še zmeraj nimamo. Na ta način smo preverjali in presojali hrvaške argumente. Kot ste lahko sami prebrali, je razsodba arbitražnega sodišča večinoma sestavljena iz citatov pisnih gradiv, dokumentov, predpisov in stališč obeh držav. Delo ožje skupine, ki je bila po podpisu arbitražnega sporazuma del slovenske ekipe, je bilo iz tega vidika relativno zahtevno in naporno. Kdaj pa kdaj je bilo treba delati ponoči in vse dni v tednu. Pogosta je bila tudi časovna stiska. Smo pa vendarle bili dobro organizirani in disciplinirani, tako da težav s pravočasno pripravo gradiv, predvsem pisnih stališč Slovenije, nikoli ni bilo.

Presenetljivo je, da se je sodišče ponekod sklicevalo na dokumente iz 18. stoletja.

Da, zaradi načina odločanja je bilo treba pogledati tudi v precej stare katastre. Obravnava meje na kopnem je bila namreč razdeljena na tri dele, na mejo na Muri, na osrednji del meje in na mejo v Istri. Ker je sodišče v soglasju s Slovenijo in Hrvaško odločalo na podlagi načela uti possidetis, so morali arbitražni sodniki zlasti v centralnem delu pogledati daleč v zgodovino. Ta meja je ena najstarejših meja v Evropi, to je bila meja med Avstrijo in Madžarsko oziroma med tedanjimi avstrijskimi deželami in Madžarsko ter Hrvaško kot njenim sestavnim delom.

Pri določitvi meje v Piranskem zalivu je bila v prid Sloveniji intervencija slovenske policije v primeru nesreče italijanske ladje Nonno Ugo leta 1973. Je ta primer izpostavila Slovenija?

Pravzaprav ne. Dodajam sicer, da sem še vedno zavezana k tajnosti postopka, saj vse pripravljalno gradivo obeh držav, kot so zapisniki in drugo, v tem primeru ne bo objavljeno. Primer te ladje je kot argument, ki naj bi dokazoval njihovo jurisdikcijo v Piranskem zalivu, večkrat izpostavljala Hrvaška. In to že med bilateralnimi pogajanji. Stališče Slovenije je namreč bilo, da je Piranski zaliv celovit, pod slovensko jurisdikcijo, zaradi česar je Hrvaška izpostavila primer te ladje, pri kateri so postopek vodili hrvaški inšpektorji. Ampak na koncu je tudi ta nesreča prej dokazovala slovensko stališče, da je bil Piranski zaliv v preteklosti pod našo jurisdikcijo, saj se je izkazalo, da je bila slovenska policija prva pri ladji, ki je nasedla na obali Savudrije, blizu svetilnika. Mi smo imeli približno pol leta časa, da odgovorimo na trditve Hrvaške in v tem času smo našli gradivo in fotografije nesreče, kar vse dokazuje vlogo slovenskih oblasti v letu 1973.

Slovenija je s pristankom na arbitražni sporazum že popustila. Držala se je svojih zavez in v rokih, kot jih je Hrvaška zahtevala, umaknila vse svoje pridržke, tako da je Hrvaška lahko vstopila v EU.

Hrvaški strokovnjak za mednarodno pravo, akademik Davorin Rudolf, je ta teden ocenil, da odločitev arbitražnega sodišča glede meje v Piranskem zalivu in po reki Dragonji »predstavlja totalni amaterizem in grobo pristranskost«. Vaš komentar?

Kolega Rudolf je sicer strokovnjak za mednarodno pravo in pravo morja, v zadnji fazi pred začetkom pogajanj o arbitražnem sporazumu je vodil hrvaško ekspertno skupino o meji, predvsem pa je Rudolf hrvaški politik. Bil je minister in politično imenovan veleposlanik. Ne vem, kaj je razlog za te njegove ocene.

Ampak on je zelo konkreten. Trdi, da so dali sodniki prednost Sloveniji, ker so določili mejo v dolini Dragonje po kanalu Sv. Odorika in ne po starem koritu reke. Pravi, da je vsakemu študentu jasno, da mora biti državna meja določena po naravni strugi reke, ki je veljala za mejo, ne pa po namakalnih kanalih. To pomeni, da bi Hrvaška morala dobiti del solin s portoroškim letališčem. Zakaj so torej arbitražni sodniki storili tako napako – če ima seveda Rudolf prav.

Odgovor je v bistvu lahko zelo enostaven. Hrvaška si je v memorandumu pridržala pravico razširiti svoj zahtevek na staro strugo reke Dragonje. Nato pa je sama Hrvaška na ustni obravnavi svoj zahtevek glede ozemelj določila po kanalu Sv. Odorika. Tako je recimo odločil že tudi njihov sabor leta 1993, kot izpostavlja sodišče.

Torej je Hrvaška sama želela mejo po kanalu Sv. Odorika?

Da, seveda. Sodišče bi sicer lahko omenjalo le današnjo pot reke Dragonje, da pa bi bilo res jasno, kje gre meja, so v sodbi in obrazložitvi sodbe uporabili še ime tega kanala.

Torej Rudolfu, ki je znan hrvaški strokovnjak, ni znano, kje si je njegova lastna država želela mejo s Slovenijo? Sprašujem tudi zato, ker so hrvaški strokovnjaki ves čas zaničevali slovenske, češ da tukaj pač ni znanja o pravu morja.

Ne vem, zakaj akademik Rudolf govori, da so sodniki, ki so sprejeli arbitražno odločitev, amaterji. Ti sodniki gotovo niso amaterji. Dva od njih sta nekdanja sodnika meddržavnega sodišča v Haagu, zelo dobro poznata prakso meddržavnega sodišča, predvsem pomen in uporabo načela uti possidetis, ki ga to sodišče redno uporablja. Eden izmed sodnikov je tudi Nemec Bruno Simma, ki mu ta germanski pravni sistem katastra prav tako ni tuj. Zelo me presenečajo izjave kolega Rudolfa. Kažejo predvsem njegov osebni odnos do razsodbe, česa drugega si sama ne znam predstavljati. Kar je povedal, pač niso argumenti.

Sicer pa so tudi drugi hrvaški strokovnjaki v prvih komentarjih dejali, da naj bi sodišče jasno odločilo v prid Slovenije. Kako razumete te trditve?

Že sama razsodba je zastavljena tako, da sodišče sprva poda navedbe obeh strank, najprej ene in potem druge, čemur sledi analiza in njihova odločitev skupaj z obrazložitvijo, kateri argumenti obeh strank so bili prevladujoči. Iz tega vidika je povsem jasno, zakaj so se odločili, kot so se. Tudi v samem postopku sta imeli obe državi enake možnosti uporabe dokumentov in stališč ter še dodatne ustne obravnave. Tako res ne vidim razloga, zakaj in kje bi sodišče dalo prednost Sloveniji. Če recimo vzamemo mejo na kopnem: sodišče je vzelo za izhodišče kataster, kar je bil pristop, ki ga je ves čas zagovarjala Hrvaška. Slovenija je, razen v Istri, zagovarjala naravne meje in katastrsko mejo kot drugotno načelo. Glede morja pa tudi mislim, da ni razlogov za trditev, da je bila Slovenija v prednosti.

Kaj je bilo odločilno, da je Sloveniji pripadlo 81 odstotkov Piranskega zaliva?

Glede določitve meje na kopnem in na morju je sodišče uporabilo načela in pravila mednarodnega prava. Tudi v primeru Piranskega zaliva. A sodišče je v tem primeru sledilo našemu zagovoru, da je imel Piranski zaliv že v času Jugoslavije status notranjih voda in da mora na temelju nasledstva tak status obdržati. Sodišče se je s tem strinjalo, odločilo je, da Piranski zaliv v trenutku razpada bivše države ni postal teritorialno morje, ampak je obdržal status notranjih voda, čeravno meji na dve državi. To je pravna ureditev, in tisti, ki smo jo razumeli, smo jo tudi ves čas zagovarjali.

Zakaj je bil status notranjih voda pomemben pri določitvi meje na morju in kakšna je razlika med teritorialnimi in notranjimi vodami?

Kar precejšnja. Teritorialno morje je tisto, v katerem velja mednarodno pravo in pravilo neškodljivega prehoda tujih ladij, medtem ko so notranje vode izenačene z ozemljem države, torej kopnim. Tako pride tudi do razlike pri načinu razmejevanja teritorialnih in notranjih voda po mednarodnem pravu. Ker se je arbitražno sodišče strinjalo s Slovenijo, da Piranski zaliv predstavlja notranje vode, pri njegovi razmejitvi ni uporabilo načela prava morja, ampak obča načela mednarodnega prava. Tako so upoštevali primere učinkovitega izvajanja oblasti. Z nizanjem teh primerov preteklih ravnanj je Slovenija uspela dokazati, da je pretežno izvajala nadzor, zato ji je sodišče tudi prisodilo večino zaliva. Eno izmed dejstev je recimo bilo, da so hrvaški čolni ob savudrijski obali vendarle smeli vstopati v Piranski zaliv; nekaj mesecev pred osamosvojitvijo je bila recimo dogovorjena črta policijskega nadzora, s katerim je Slovenija hrvaškim policijskim čolnom priznala nadzor v širini 278 metrov od obale. Pomembni so bili tudi lokalni predpisi o ribolovnih rezervatih in podobno.

Kaj pa stik? Rudolf pravi, da je Slovenija s stikom dobila le tisto, kar ji je Hrvaška ponujala že v preteklosti.

V fazi pogajanj pred sklenitvijo sporazuma Drnovšek–Račan je bilo na mizi resda več hrvaških predlogov, ne spomnim se jih v podrobnostih, dejstvo pa je, da Hrvaška nikoli ni ponudila nekakšnega teritorialnega območja. Omenjali so le možnost, da bi imele slovenske ladje bolj liberalen prehod skozi hrvaško teritorialno morje.

Naš problem je bil, da je status quo dosegla Hrvaška preko politike izvršenih dejstev in pritiska. Če ne drugače, pa s pošiljanjem svojih policijskih čolnov v Piranski zaliv.

Kako naj razumemo režim plovbe v tem stiku? Po eni strani je sodišče poudarilo, da Hrvaška nobenih ladij v tem stiku ne bo smela ustavljati, po drugi pa ostaja to območje hrvaških teritorialnih voda. Bo Hrvaška lahko ustavljala promet in preverjala, ali obstaja kakšno ekološko tveganje?

Stik je posebno območje, kar pomeni, da je to fizična povezava med slovenskim teritorialnim morjem in odprtim morjem, torej območjem v Jadranu, ki je zunaj hrvaškega in italijanskega teritorialnega morja. V stiku imajo vse ladje in letala popolno svobodo gibanja pri dostopu do slovenskega teritorialnega morja, in sicer po pravilih odprtega morja. Hrvaška sicer lahko sprejema predpise glede varovanja tega morja, a je med plovbo ladij po tem območju vsako poseganje, ustavljanje, zadrževanje in podobno ravnanje prepovedano. Hrvaška lahko le intervenira, če jo za to prosijo bodisi kapitan ladje ali pristojne konzularne službe. Poleg tega lahko Hrvaška posreduje tudi v primerih, ko pride do nevarnosti ekoloških nesreč – po pravilih jamajške konvencije, ki opredeljuje ravnanje držav v primerih zunaj njihovega teritorialnega morja.

Arbitražno sodišče je poudarilo, da lahko v tem stiku podmornice plujejo pod vodo in ne nad njo z razobešeno zastavo. A kako bo lahko Slovenija sodbo uveljavila, če recimo nima podmornic?

To lahko stori neka tretja država; podmornice, celo podmornice na jedrski pogon so Slovenijo v preteklosti že obiskale. Sicer pa na podlagi te razsodbe nobena vojaška ladja, ki uporabi področje stika, ni dolžna Hrvaški javiti svoje plovbe. Po hrvaški notranji zakonodaji morajo na primer vojaške ladje, kot je slovenski Triglav, najaviti svoj prihod v njihove teritorialne vode. Poleg tega je na področju stika dopusten prelet letal.

Torej lahko že jutri Pipistrelova letala preletijo to področje, ne da bi pred tem obvestila Hrvaško?

To po novem velja tudi za falcona. Po hrvaški zakonodaji morajo tuje vojaške ladje svoj prihod naznaniti, tuja državna ali vojaška letala pa morajo v skladu z mednarodnimi konvencijami pridobiti dovoljenje hrvaških oblasti, na primer za prelet njihovih teritorialnih voda. V območju stika zdaj na dovoljenje Hrvaške letalom ni treba čakati, ker velja svoboda komunikacije.

Kaj pa slovenski ribiči oziroma ladji Riba 1 in Riba 2? Bo za njih življenje kaj boljše?

Da. Upam, da bo ribolov za naše ribiče kmalu omogočen. Podlaga za ribolov je sicer maloobmejni sporazum Sops, ki dovoljuje lovljenje našim ribičem do 45.10 vzporednika, to je malo naprej od Limskega kanala. Ribolov oziroma zgodovinske pravice naših ribičev so kot del Sopsa tudi vključene v hrvaško pristopno pogodbo k EU. Zdaj sicer naši ribiči ne lovijo do Limskega kanala, ker je Hrvaška problematizirala ves režim meje, ki pa je končno rešen. Na odprtem morju pa tako ali tako ribiči lahko lovijo.

Lahko Slovenija na podlagi te sodbe razglasi ekonomsko cono?

Ne. Čeprav imamo formalno sprejeto zakonodajo. A tudi v času, ko to ni bilo preveč zaželeno poudarjati, sem sama vztrajala pri stališču, da Slovenija – tudi zaradi konfiguracije obale – za takšno zakonodajo nima podlage.

Kakšna je pravzaprav razlika med tem, kar so določili arbitražni sodniki, in sporazumom Drnovšek–Račan, glede katerega sta se državi v nekem trenutku strinjali?

Ureditvi je težko primerjati, ker sporazum Drnovšek–Račan ni imel realne podlage za uveljavitev; Hrvaška je namreč zavrnila podpis in ratifikacijo. Ampak če poskusimo: Piranski zaliv je imel v tistem sporazumu status teritorialnega morja, v teritorialnem morju pa je dovoljen neškodljiv prehod tujih ladij. Sama sem se vedno zavzemala, da bi Piranski zaliv ohranil status notranjih morskih voda zato, ker le ta edini zagotavlja možnost razvoja turizma in varstva okolja. V drugih delih meje je sporazum Drnovšek–Račan državno mejo ravno tako rešil malce drugače kot sodišče, in ne vedno v prid Sloveniji.

Kako recimo?

Glede meje na kopnem sem bila v skupini pristojna predvsem za osrednji del okoli tako imenovanih Tomšičevih parcel. Občina Drage pri Metliki, Tomšičeve parcele in Snežnik so po sporazumu Drnovšek–Račan pripadli pol Sloveniji in pol Hrvaški, tokrat pa v celoti Sloveniji. Glede Tomšičevih parcel je Slovenija dokazala pravni naslov uti possidetis. Ker gre za mejo po nekdanji rapalski pogodbi, se je sicer Hrvaška sklicevala, da je njihovo partizansko gibanje rapalsko mejo anuliralo, kar je potrdil Avnoj leta 1943. Vendar pa avnojski odbor enostransko meje ni mogel izničiti, hkrati pa je Slovenija v Julijski krajini, dokler je bila ta pod italijansko suverenostjo, razvila civilno upravo na območjih do rapalske meje. In to je v postopku pred arbitražnim sodiščem predstavljalo odločilni element.

Kako ste doživeli razkritje prisluhov pogovorov med predstavnico zunanjega ministrstva Simono Drenik in slovenskim arbitražnim sodnikom Jernejem Sekolcem?

V trenutku, ko sta oba odstopila, sem ostala edina agentka. Seveda do imenovanja soagentke Nataše Šebenik. Več pa o tem ne bi, saj se je tisti postopek končal z delno razsodbo leta 2016.

Je pa to seveda pomemben element pri interpretaciji sodbe. Hrvaška pravi, da je bil postopek s tem kontaminiran. Če menite, da ni bil, kako nas lahko prepričate?

Arbiter in agentka sta takoj odstopila; kot se spomnite, je šla Slovenija nemudoma v iskanje ne nacionalnega, ampak tujega arbitra – poskusili smo torej s predsednikom meddržavnega sodišča v Haagu. Nato pa je Slovenija izkoristila še tisti člen sporazuma, ki je predsedniku sodišča omogočil, da sam imenuje nadomestnega člana. Pri razčiščevanju okoliščin je sodišče enakovredno obravnavalo obe državi in je na podlagi preučitve gradiva v delni razsodbi zelo natančno razložilo, zakaj ni prišlo do bistvene kršitve arbitražnega sporazuma. Sodišče je ugotovilo, da je pristojno za odločanje o tem. Ugotovilo je kršitve, hkrati pa ocenilo, da te niso bistvene, ker je bil postopek saniran. Bistveno je, da je sodišče upoštevalo predmet in namen arbitražnega sporazuma. Niti predmet niti namen sporazuma nista bila prizadeta. Predmet rešitve meje je bil tedaj še odprt, namen pa je ostal. Sodišče je izpostavilo, da arbitražni sporazum ni bil le dogovor o določitvi meje, ampak tudi dogovor o tem, da Slovenija umakne pridržke pri pogajanjih Hrvaške glede vstopa v EU.

Tiste evropske države, kjer imajo manjša območja, na katerih meja ni določena, teh problemov nimajo. Nihče zaradi nerešenega vprašanja ni prizadet, življenje v takih primerih lahko teče popolnoma normalno.

Če bi hrvaški agent komuniciral s hrvaškim arbitrom o strategiji vpliva na druge sodnike, bi menili enako?

O tem bi odločilo sodišče.

Po drugi strani pa: ali ni pravzaprav realno pričakovati, da bo nacionalni arbiter komuniciral s svojo državo, ali ni nekako to tudi njegova naloga? Je mogoče skleniti, da so nacionalni arbitri v arbitražnih sodiščih imenovani prav z namenom, da države ohranijo določen vpogled v sicer zaprt postopek sprejemanja odločitev? Iluzorno je pričakovati, da bi nacionalni arbiter deloval enako neodvisno kot ostali arbitri.

Meddržavna arbitraža v primerjavi s postopkom pred meddržavnim sodiščem strankam v postopku pušča večji manevrski prostor pri imenovanju arbitrov. Vendar pravila neodvisnosti in nepristranskosti veljajo za vse arbitre, vključno z nacionalnimi.

Če je slovenski greh, da je naš arbiter komuniciral s predstavnico zunanjega ministrstva, ali mislite, da hrvaški arbiter Budislav Vukas ni bil v stiku s predstavniki hrvaške vlade?

Ne vem.

Ste pa verjetno slišali, da je Budislav Vukas spal v hrvaškem veleposlaništvu.

Da, to sem seveda izvedela iz medijev.

Ves mejni spor je objektivno manj pomembna zadeva, zlasti za Hrvaško. Zakaj je Hrvaška tako vztrajna, brezkompromisna, zakaj je bila pripravljena iti celo tako daleč, da je razkrila prisluhe slovenski ekipi – kaj menite?

Razumnega odgovora nimam. Slovenija je s pristankom na arbitražni sporazum že popustila. Držala se je svojih zavez in korektno, tudi v rokih, kot jih je Hrvaška zahtevala, umaknila vse svoje pridržke, tako da je Hrvaška lahko postala polnopravna članica EU. Mislim, da zato arbitražni sporazum obe državi zavezuje, da ta sporazum izvršita.

Ste imeli kdaj občutek, da ste pod nadzorom?

Naši odvetniki so bili včasih raztreščeni po vsem svetu, ves čas smo imeli sestanke, pogosto tudi v tujini in ne nujno v naših veleposlaništvih, zato sem tudi sama na to večkrat pomislila. A se nisem pretirano obremenjevala, ker mi je bilo že razmišljanje o tem po čisto človeški plati neznosno.

Kako naj torej Slovenija zdaj uveljavlja suverenost preko sredinske črte v Piranu?

To je bolj vprašanje politike kot prava. Na vsak način mora Slovenija zdaj reagirati mirno. In s tistimi sredstvi, ki so po mednarodnem pravu na voljo, to pa so sredstva mirnega reševanja sporov, na primer opozarjanje hrvaške strani, da gre za slovenska območja ali ozemlja in podobno.

Slovenija lahko lučaj od savudrijske obale po novem zgradi tudi otok, recimo.

No, vedno sem bila proti temu, da bi gradili na področju našega morja, tudi proti otoku pred Izolo. Obala se namreč lahko širi navznoter, kakor je storila Nizozemska, z otoki pa si bomo samo jemali akvatorij. Vsaj z mojega vidika je akvatorij dragocen.

Dejansko je v EU še veliko nerešenih mejnih sporov.

Da, ampak to niso spori, temveč tako imenovani statusi quo, nekakšna zatečena stanja, zaradi katerih mejni spori ne izbruhnejo. Naš problem je bil, da je status quo dosegla Hrvaška preko politike izvršenih dejstev in pritiska. Če ne drugače, pa s pošiljanjem svojih policijskih čolnov v Piranski zaliv. Tiste evropske države, kjer imajo manjša območja, na katerih meja ni določena, teh problemov nimajo. Nihče zaradi nerešenega vprašanja ni prizadet, ni prizadeto lokalno prebivalstvo ali lokalno gospodarstvo, življenje v takih primerih lahko teče popolnoma normalno. Mi pa podobnih razmer očitno nismo bili sposobni vzpostaviti.

Zdaj je treba nadaljevati z dialogom, seveda ne z dialogom odpiranja vprašanja meje na novo, kot je mogoče razumeti iz hrvaške ponudbe k dvostranskim razgovorom, ampak k dialogu o uresničitvi te razsodbe.

Tako se pač gradi mlada nacionalna identiteta. Preko spora s sosedi.

Žal. Najbolj simpatičen ali vzdržen način grajenja identitete to seveda ni.

Kaj torej mislite, da se bo zgodilo?

Mislim, da sta danes obe državi dovolj razumni, zato ne vidim razloga za zaostrovanje. Zdaj je treba nadaljevati z dialogom, seveda ne z dialogom odpiranja vprašanja meje na novo, kot je mogoče razumeti iz hrvaške ponudbe k dvostranskim razgovorom, ampak k dialogu o uresničitvi te razsodbe.