Andrej Flajs: "Dolg ni izračunan narobe."

Andrej Flajs je na državnem statističnem uradu zadolžen za nacionalne račune, zato natančno ve, koliko znaša slovenski javni dolg. Očitek, da se gre finančno ministrstvo kreativno računovodstvo v slogu Grčije in da namenoma prikazuje nižji javni dolg od dejanskega, po njegovem ni samo zgrešen, ampak kaže na popolno nerazumevanje tega, kaj se sploh šteje v maastrichtski dolg države.

Računsko sodišče je pozvalo predsednika vlade, naj začne postopek razrešitve Franca Križaniča zaradi hude kršitve obveznosti dobrega poslovanja finančnega ministrstva. Ministrstvo namreč ni popravilo napačnega knjiženja pri prodaji deleža Splošne plovbe, do česar je prišlo pred šestimi leti. Gre res za hudo kršitev ali revizorji pretiravajo?

> Z vidika dolga in še zlasti primanjkljaja države je ta primer precej irelevanten. Gre za eno od mnogih finančnih transakcij, ki jo je mogoče knjižiti tako ali drugače. Ker podrobnosti revizije ne poznam, jo težko komentiram. Vendar pa sam iz te muhe ne bi delal slona.

Ali ni z vidika javnih financ pomembnejše vprašanje, ali je bila prodaja Splošne plovbe poštena ali nepoštena, kot pa vprašanje, ali je bila pravilno knjižena?

> O poštenosti prodaje ne morem soditi, je pa nujno, da so transakcije prikazane pravilno.

Napačno knjiženje v primeru Splošne plovbe naj bi kazalo na zavajanje javnosti glede višine javnega dolga nasploh. Iz izjav revizorjev je mogoče razumeti, da se gre ministrstvo za finance kreativno računovodstvo v slogu Grčije.

> Na podlagi primera Splošne plovbe gotovo ni mogoče sklepati, da sta dolg in primanjkljaj izračunana narobe. Tisti, ki tu išče podobnosti z Grčijo in govori o kreativnem računovodstvu, očitno ne pozna ne Slovenije ne Grčije. Za lažje razumevanje: statistični urad skupaj z ministrstvom za finance in Banko Slovenije evropskemu statističnemu uradu Eurostat dvakrat na leto poroča podatke o dolgu in primanjkljaju države za pretekla štiri leta skupaj z napovedjo ministrstva za finance za tekoče leto. Dva dni potem, ko oddamo poročilo, dobimo petnajst strani podrobnih vprašanj. Če na vsa vprašanja ne odgovorimo, nam pošljejo dodaten sveženj vprašanj. Prvo poročanje imamo marca, sledita drugo poročanje in revizija septembra. Misija Eurostata vsako od držav članic obišče na vsake dve leti. V Sloveniji so bili nazadnje pred dobrima dvema letoma in dogovorjeno je bilo, da nas ponovno obiščejo lani jeseni, a so tako zaposleni z Grčijo, da so obisk najprej prestavili na začetek letošnjega leta, nato pa na maj oziroma junij letos. Praviloma nas obiščeta po dva predstavnika Eurostata, sestanek pa traja največ dva dni, medtem ko gre v Grčijo tudi po pet predstavnikov Eurostata, obisk pa traja ves teden. Že to vam pove, da gre v Grčiji za povsem drugačno situacijo kot pri nas. Podatke o dolgu in primanjkljaju računamo z upoštevanjem metodologije, ki jo predpisuje evropski sistem računov iz leta 1995. Eden ključnih elementov te metodologije je zajetje enot, ki se upoštevajo pri izračunu. V sektor država se uvrščajo enote, ki so pod javnim nadzorom in ki manj kot 50 odstotkov svojih stroškov pokrivajo s tržnimi prodajami. Sektor država tako v Sloveniji zajema približno 2600 enot. Ključne so štiri javne blagajne, torej državni proračun, občinski proračuni ter zdravstvena in pokojninska blagajna. Potem so tu še javni zavodi, javne agencije in javni skladi, ki manj kot 50 odstotkov svojih stroškov pokrivajo s tržnimi prodajami, torej večina bolnišnic, zdravstvenih domov, vrtcev, šol, univerz, javnih zavodov s področja kulture ipd. Vključeni pa sta tudi Slovenska odškodninska družba in Kapitalska družba. Za vsako od 2600 enot imamo zbrane vse ključne podatke, kar je plod stalnega sodelovanja med našim uradom, centralno banko in ministrstvom za finance. V sektor država pa niso vključena podjetja, ki so pod javnim nadzorom in s tržnimi prodajami pokrivajo več kot polovico svojih stroškov, na primer Slovenske železnice, Dars, Pošta Slovenije, Telekom, podjetja s področja elektrogospodarstva in rudarstva ... Dokler ta podjetja sama pokrivajo svoje obveznosti, te obveznosti niso del javnega dolga.

Ampak iz navedb revizorjev je mogoče sklepati, da nihče v tej državi ne ve, kolikšen je javni dolg.

> Zaradi primerjave z Grčijo se je po nepotrebnem ustvaril vtis, da tega ne vemo, kar pa ne drži. Seveda je treba dolg centralnega proračuna države ločiti od t. i. maastrichtskega dolga, ki je za Evropsko komisijo edini relevanten. Ta dolg poleg neposrednih proračunskih uporabnikov na centralni ravni vključuje tudi dolg občin, dolg Slovenske odškodninske družbe in vseh javnih zavodov, skladov in agencij oziroma dolg vseh 2600 enot, ki so sektor država. Značilno za maastrichtski dolg je tudi, da mora biti konsolidiran za zadolževanje med enotami in podsektorji države, zaradi česar je za približno 150 milijonov evrov manjši od vsote dolga na centralni in lokalni ravni ter skladov socialne varnosti. Skratka, maastrichtski dolg je tisti relevanten dolg države, na katerega mislimo, ko govorimo o izpolnjevanju maastrichtskih kriterijev. V Grčiji ta dolg znaša 127 odstotkov BDP-ja, pri nas je konec septembra lani znašal 37,7 odstotka BDP-ja, ob koncu lanskega leta pa je v skladu z zadnjim poročilom, ki smo ga poslali Eurostatu in Evropski komisiji, dosegel 37,9 odstotka BDP-ja. Če se tu zraven meša javno garantirani dolg, torej dolg javnih in zasebnih podjetij ter bank, ki imajo državno poroštvo, je to tako, kot če bi mešali jabolka in hruške.

Poroštva države niso specifičnost Slovenije. Res pa je, da je zaradi poroštev za avtoceste naš javno garantirani dolg razmeroma velik.

> To je res. Pri nas je dolg s poroštvom države konec septembra lani znašal dobrih pet milijard evrov ali 14,4 odstotka BDP-ja. Glavnino tega predstavljata Dars in Slovenska izvozna banka. Če k temu prištejemo še za 2,4 milijarde državnih poroštev in jamstev za omejevanje finančne krize, je javno garantirani dolg septembra lani znašal 21 odstotkov BDP-ja. Vendar tega dolga ne moremo kar avtomatično šteti v državni dolg. Šele če podjetje ne odplačuje obveznosti in država prevzame zapadlo poroštvo, imamo problem. Tak je bil primer prevzema dolgov Slovenskih železnic. Pogosto se zgodi, da podjetje eno leto ne plača obveznosti, zato breme zapadlega poroštva prevzame država, že naslednje leto pa podjetje ta dolg vrne. Pri čemer imamo na statistiki možnost, da lahko že prvo leto, ko podjetje ne odplačuje obveznosti, celoten dolg tega podjetja vključimo v primanjkljaj. Za to se odločimo, če ocenimo, da podjetje tudi v prihodnje ne bo sposobno odplačevati obveznosti. Javno garantirani dolg postane državni dolg po ESA 1995 samo v primeru, če podjetje obveznosti, torej obresti in anuitet, ne odplačuje tri leta zapored. V tem primeru celoten dolg podjetja postane primanjkljaj in hkrati dolg države. To se je zgodilo po osamosvojitvi Slovenije, v času sanacije, ko je v javni dolg prešel celoten dolg Slovenskih železarn, pa tudi celoten dolg bančnega sistema, ki je nastal pred osamosvojitvijo. Če bi morali danes naenkrat prevzeti celoten javno garantirani dolg Darsa, ki znaša tri milijarde evrov, bi se nam proračunski primanjkljaj v enem letu povečal za devet odstotkov in dolg za prav toliko, pred Evropsko komisijo pa bi izgubili kredibilnost.

Predpostaviva, da se uresniči najbolj črn scenarij: da podjetja ne bi odplačevala svojih obveznosti in bi celoten javno garantirani dolg prešel v javni dolg. Bi v tem primeru presegli maastrichtsko mejo 60 odstotkov BDP-ja?

> Če k poroštvom države, tudi tistim za omejevanje finančne krize, prištejemo še za okoli milijardo evrov pred kratkim izdanih državnih obveznic, pridemo na 63 odstotkov BDP-ja. Vendar je verjetnost, da bi celotni javno garantirani dolg prešel v javni dolg, tolikšna, kot je verjetnost, da na Slovenijo pade luna. Če gledamo samo črno opcijo, s tem ustvarjamo nerealno vzdušje. Javno garantirani dolg je seveda neki potencial, ki pod določenimi pogoji lahko pomeni nevarnost, vendar moramo točno vedeti, pod kakšnimi pogoji. Pa še nekaj glede Darsa: verjetno se vsi strinjamo, da je avtoceste treba poplačati. Ključno pri tem je vprašanje, ali bodo cestnine zadoščale za to, da bo Dars tekoče plačeval obresti in vračal anuitete.

Ocenjuje se, da bi se Darsu pri poplačilu dolgov lahko zataknilo že leta 2014.

> Verjetno že prej. V Sloveniji se je sicer veliko govorilo o uvedbi elektronskega cestninjenja, ki bi Darsu zagotavljalo bistveno višje prihodke, a iz tega ni bilo nič in smo raje uvedli vinjete. Tedenske vinjete smo uvedli, ker sicer Dars ne bi bil več tržna družba, vinjete pa bi bile davek in bi tako morali njegov celoten javno garantirani dolg prenesti na državo, tako v primanjkljaj kot v dolg. Po mojem je vinjeta elegantnejša rešitev od pobiranja cestnin, vprašanje pa je, ali je tudi ekonomsko učinkovitejša. Za debato o Darsu je treba imeti vsaj malo zgodovinskega spomina. Pred ustanovitvijo Darsa kot gospodarske družbe so bile cestnine sestavni del državnega proračuna, nato pa so postale prihodek Darsa. Ključno za nas je, ali Dars s cestninami pokriva več kot polovico svojih tekočih izdatkov.

Pa jih?

> Za zdaj tekoče stroške skupaj z amortizacijo avtocest pokriva v celoti. Še niti enkrat se ni zgodilo, da ne bi poravnal svojih tekočih obveznosti, zaradi česar bi državna poroštva postala del primanjkljaja. Trenutno je na tem črnem spisku samo eno podjetje, pa še to plačuje anuitete, ne plačuje pa obresti. Čeprav se je poroštva države za omejevanje finančne krize dajalo tudi slabim podjetjem z boniteto C, po mojih informacijah znesek teh zapadlih poroštev do oktobra lani za zdaj še ni bil bistveno večji kot pretekla leta. V prvih dveh letih krize je ta dolg s poroštvom za omejevanje krize znašal 2,18 milijarde evrov, zdaj pa ga je za dvesto milijonov več. Slovenija glede poroštev za izhod iz finančne krize prav nič ne izstopa, takšna poroštva so dajale tudi druge države EU. In prepričan sem, da bo ta dolg vsaj pretežno, če ne v celoti poplačan s strani podjetij.

Je SID banka večji problem kot Dars?

> Morda. Javno garantirani dolg SID banke znaša okoli 1,8 milijarde evrov, kar je zelo velik znesek. Ključno vprašanje je, kaj se bo z javno garantiranim dolgom dogajalo v prihodnje. Če SID banka in Dars ne bosta sposobna odplačevati anuitet, država pa jima bo dala poroštvo za najem novih kreditov, da bosta lahko poplačala že najete kredite, bo to snežna kepa, ki bo prej ali slej sprožila plaz. Zame kot ekonomista je to najslabša možna rešitev. Bolje je, da se odločimo za eno od naslednjih opcij: da se Darsu anuitete pokrivajo s kapitalskimi transferji iz proračuna ali pa da proračun prevzame celotne obveznosti Darsa. Za javne finance bi to bil sicer hud udarec, a še vedno manj boleč od udarca, ki bi ga povzročila odločitev za refinanciranje. V ekonomskem interesu je, da se Dars zadolžuje samo za nove investicije, pri čemer mora z lastnimi prihodki pokriti tako tekoče stroške, tj. investicijsko vzdrževanje avtocest, kot tudi celotne obresti. Ker dolg Darsa znaša tri milijarde evrov, to pomeni, da mora samo za obresti nameniti okoli 150 milijonov evrov na leto. Poleg tega pa mora pokriti še anuitete.

Slovenija ni edina evropska država s takšno paradržavno institucijo, kot je Dars. Podobno imajo sistem gradnje avtocest urejen tudi v Avstriji.

> Pa tudi v Nemčiji in Franciji. V tem smislu nismo posebnost. Večinoma gre za tip javnega podjetja z lastnimi prihodki iz cestnin, ki mu država daje poroštva za posojila za investicije. V nobeni od omenjenih držav pa se javno garantirani dolg tega podjetja ne šteje v maastrichtski dolg države, vsaj dokler podjetje redno odplačuje obveznosti. Mimogrede: Avstrija ima precej večji javno garantirani dolg glede na BDP kot mi. Če bi k maastrichtskemu dolgu evropskih držav prišteli javno garantirani dolg, bi bilo pol Evrope tam, kjer je danes Grčija, kje bi bila Grčija, pa - kdo ve.

Ali na statističnem uradu sproti spremljate višino javno garantiranega dolga Darsa, Slovenskih železnic, Telekoma, Pošte Slovenije ...?

> Te podatke vodi ministrstvo za finance, kjer tudi natančno vedo, koliko znaša javno garantirani dolg Darsa in ali je ta dolg sposoben vračati. Lahko samo rečem, da ta dolg v zadnjih letih zelo hitro narašča in da je vrh dosegel v času izgradnje avtocestnega križa. Od tu bo pomembno zlasti, kakšne bodo prihodnje Darsove investicije.

Kaj pa očitek, da je proračun prikrajšan za več sto milijonov DDV-ja, ki bi ga moral plačevati Dars, pa ga ni?

> Treba je vedeti, da Dars od začetka ni bil vključen v DDV-sistem, zaradi česar je bil velik neto plačnik DDV-ja. Njegov glavni odhodek so investicije, ki so znašale več kot pol milijarde evrov na leto, kar pri 20-odstotnem DDV-ju pomeni ogromen strošek. Ministrstvo za finance smo zato opozorili, da bi bilo bistveno boljše, če bi bil Dars vključen v DDV-sistem, ker bi to pocenilo stroške gradnje avtocest in sočasno zmanjšalo potrebo po sofinanciranju Darsa iz proračuna. Odkar je Dars vključen v DDV-sistem, je skupni pobrani DDV sicer resda manjši. Toda poglejmo alternativo. Če bi Dars še vedno plačeval DDV, bi moral za to najeti kredite ali pa bi mu moral kapitalski transfer zagotoviti proračun. Oboje bi bilo slabše od tega, da DDV-ja ne plačuje. Na vsake dve do tri leta nas obišče Eurostatova komisija za DDV. Ti ljudje poznajo zgodovino Darsa, natančno vedo, kdaj je bil vključen v sistem DDV-ja in kakšni so finančni učinki tega. Letno jim poročamo tudi o tem, koliko denarja Dars dobi iz proračuna. Trenutno smo edina evropska država, ki glede teh podatkov nima nobenih težav.

Vsa panika, ki so jo glede javnega dolga sprožili revizorji, je bila torej povsem odveč?

> Ja. Bojim se, da se bo na koncu uresničil rek »Tresla se je gora, rodila se je miš«. Hudič je, ker imajo slabe novice hitre noge in že krožijo po vsej Evropi.

Kako pa na splošno ocenjujete stanje slovenskih javnih financ?

> Absolutna prednost naših javnih financ v primerjavi z javnimi financami drugih evropskih držav je bila, da je naš dolg pred krizo znašal 21 odstotkov BDP-ja. Ob koncu lanskega leta je narasel na 37,9 odstotka BDP-ja, letos pa bo verjetno narasel na 40 ali celo 41 odstotkov BDP-ja, se pravi, da bo še enkrat višji kot pred krizo. Vprašati se moramo, v čem je bistvo finančne krize države. Kriza se začne, ko država začne izgubljati boniteto in začnejo rasti obresti na dolg. Zato se v EU tudi najbolj bojimo inflacije, ki takoj poveča obrestne mere. Grčija je specifična po tem, da je bil njen strošek obresti že na začetku krize približno štirikrat višji kot pri nas. Naši stroški obresti so ob začetku krize znašali 1,1 odstotka BDP-ja, ob koncu lanskega leta pa so narasli na 1,7 odstotka. Čeprav dvomim, da bodo letos dosegli dva odstotka, se je treba zavedati, da že en odstotek pomeni 350 milijonov evrov višje stroške obresti letno, kar ni malo.

Slovenija sicer še zdaleč ni med najbolj zadolženimi članicami EU. Skrb pa zbuja trend naraščanja njenega dolga.

> Povečanje dolga z 21 odstotkov na 37,9 odstotka BDP-ja je res veliko, vendar je treba vedeti, da je to posledica finančne krize. Problematičen je glede na BDP enajstodstotni primanjkljaj, ki smo ga pridelali v zadnjih dveh letih.

Primanjkljaj bi bil lahko precej nižji, če bi vlada odločneje zarezala v javno porabo.

> Se strinjam. Poglejva, kaj se je z javnimi financami dogajalo pred krizo. V času konjunkture, ki je bila v Sloveniji še toliko večja zaradi zadolževanja v tujini, so nam skupni javni izdatki nominalno letno rasli prek deset odstotkov. Kriza je bila v tem, da so nam močno upadli proračunski prihodki. Sedanja vlada je s striktno fiskalno politiko rast javnih izdatkov znižala z desetih na 2,5 odstotka pri skoraj vseh vrstah izdatkov razen pri stroških obresti, ki skokovito naraščajo. Če bi ji izdatke uspelo upočasniti kakšno četrtletje ali dve prej, bi bila kriza bistveno manjša. Čeprav je to velik rez, je na voljo še nekaj manevrskega prostora, zlasti v javnem sektorju na lokalni ravni. Že več let trdim, da je dolgoročno največji problem slovenskih javnih financ nenadzorovano zaposlovanje v javnem sektorju. Vlada se mora odločiti, ali želi veliko zelo slabo plačanih javnih uslužbencev ali manj dobro plačanih javnih uslužbencev. Dno krize smo dosegli v drugem četrtletju lanskega leta in zdaj se z dna zelo počasi dvigamo navzgor. Če ne bomo hitro izšli iz krize, bo kakršenkoli primanjkljaj, višji od odstotka BDP-ja, zahteval relativno rast javnega dolga glede na BDP. Država se bo morala zadolžiti za najmanj toliko, kolikor bo znašal primanjkljaj. Če bo primanjkljaj v letošnjem letu znašal dva odstotka BDP-ja, bo dolg narasel s 37,9 na 38,9 odstotka BDP-ja. Nekateri ekonomisti zato pravijo, da bi morali čim prej sprejeti dogovor, do kam se Slovenija lahko zadolžuje. No ja, če smo povsem pošteni: tudi EU je sprejela tak dogovor, ampak ko je enkrat prišla kriza, se je maastrichtskih kriterijev držal le malo kdo. Če bi se jih striktno držali, bi bila danes Evropa precej drugačna. Veliko beremo o ogroženosti evra, kar je samo ena od posledic neizvajanja maastrichtskih kriterijev. Pahorjeva vlada bi morala imeti kratkoročno pred očmi en sam cilj: da v roku dveh let tekoči primanjkljaj spravi v okvir maastrichtskega, torej pod tri odstotke BDP-ja. Če tega ne bo storila, nas čakata znižanje bonitetne ocene in mogoče tudi kazen Evropske komisije. Trdim, da so naše javne finance še vedno razmeroma urejene in da bi z uporabo zdrave kmečke pameti tekoči primanjkljaj lahko spravili pod tri odstotke BDP-ja. Nekaj rezerve je tu gotovo tudi na ravni občin, ki imajo velik primanjkljaj, medtem ko so jim prihodki rasli normalno, zaradi česar sploh niso občutile krize, ki jo ima centralni proračun.

Če bi prejšnja vlada v času konjunkture ustvarila rezervo, namesto da je na veliko zapravljala, danes ne bi bili v takšni stiski.

> Slovenija še vedno plačuje ceno absolutno prevelikega zadolževanja v času konjunkture. Na veliko so se gradile nepremičnine, kar se je financiralo s tujim denarjem. Izkazalo se je, da Slovenija dobro funkcionira v okviru lastne akumulacije in varčevanja, če pa dela s tujo akumulacijo, počne neumnosti. Seveda je po bitki lahko biti general. Iz te krize se lahko veliko naučimo. Pokazala nam je, kaj smo delali narobe. Ne glede na to, kdo bi bil v prejšnji vladi - vsi bi delali enako. Ne pozabite, da je šlo za zaključno fazo privatizacije. Obnašali smo se tako, kot se ne bomo smeli nikoli več. V naslednji konjunkturi bomo morali biti veliko previdnejši, da nas napake ne bodo teple potem, ko bo prišla recesija. Če bomo iz krize izšli s 50-odstotnim maastrichtskim dolgom, bomo potrebovali samo še eno malo večjo krizo, pa bomo šli na 60 odstotkov!

Predsednik fiskalnega sveta Marjan Senjur meni, da strukturnega primanjkljaja ni mogoče odpraviti zgolj s postopnim omejevanjem javnih izdatkov in da bi morali začasno povečati davke.

> To, kar pravi prof. Senjur, ni nova ideja. Strinjam se, da bi lahko premožnejše davčno bolj obremenili, še zlasti ko gre za lastnino in kapitalske dobičke, kjer smo v primerjavi z drugimi evropskimi državami precej prizanesljivi. Prav se mi zdi, da razmišljamo o dvigu davkov, nisem pa zagovornik dviga DDV-ja. Toda še preden sploh začnemo razmišljati o dvigu davkov, bi morali poiskati notranje rezerve. Primanjkljaja se lahko zelo hitro znebimo, če nam bo potem, ko se bo začela konjunktura, uspelo zadržati rast izdatkov, da ta ne bo sledila rasti prihodkov. Trdim, da javnih financ ne bomo sanirali, če izdatkov v prihodnjih treh letih ne bomo zadržali na minimumu, in to tudi, če se bo gospodarska rast podvojila. Če bi nam v letošnjem letu izdatke za vse štiri javne blagajne uspelo zmanjšati tako, da bi bili ti nominalno nižji kot lani, bi pri dvoodstotni realni rasti BDP-ja in dvoodstotni inflaciji imeli štiriodstotno nominalno rast BDP-ja, s čimer bi lahko že kar krepko zmanjšali primanjkljaj. V Sloveniji se fiskalno breme giblje okrog 38 odstotkov, kar je relativno nizko, pa imamo že s tem velike težave. So pa tudi države, na primer Nizozemska in Danska, kjer se fiskalno breme giblje okrog 45 odstotkov, pa zaradi tega država in gospodarstvo nimata težav. Zakaj? Ker je stopnja fiskalnega bremena odvisna predvsem od razvoja in dodane vrednosti. V Sloveniji je problem nizka dodana vrednost. Tu ni preboja. Vsa naša konjunktura pred krizo je temeljila na gradbeništvu in tujih delavcih. Na nepremičninah, ki danes nimajo kupca.