Komentar / Ribarjenje v kalnem

dr. Bogomir Kovač

25. 11. 2022  |  Mladina 47  |  Ekonomija

Fiskalni okvir delovanja države in nove Golobove vlade je konec leta 2022 na prvi resni preizkušnji. Proračunska politika je tradicionalno in hkrati najpomembnejše ekonomsko merilo političnega vodenja države. In težave so podobne onim iz leta 2020. Namesto epidemije imamo sedaj energetsko krizo, nadaljuje se interventna zakonodaja, pa tudi težave s spremljanjem finančnih tokov države. Eno so finančni učinki interventnih ukrepov, drugo »očiščena« poraba in vedno bolj »inflatorni« prihodki. Od tod težave z rebalansom, pa tudi fiskalnim načrtovanjem za leti 2022 in 2023. V ozadju pa so tudi spremembe na ravni EU. Tu se spreminja celoten fiskalni okvir in s tem tudi presoje, kakšen je ekonomski položaj države. V igri so nova fiskalna reforma EU, drugačna fiskalna pravila in njihova uporaba. Fiskalni kaos v EU se namreč poglablja. Države se tretje leto zapored rešujejo s fiskalnimi intervencijami in zadolževanjem. Stara pravila ne držijo več, novih pa ni. In to je čudovit prostor za fiskalno ribarjenje v kalnem.

Slovenska proračunska slika je konec leta 2022 v marsičem zamegljena. Na prihodkovni strani imamo izkrivljeno sliko zaradi silovitega odboja gospodarske rasti, na odhodkovni se kopičijo izredni ukrepi za blaženje epidemije in draginje. Vladni rebalans proračuna je v teh okoliščinah zastavljen tako, da poskuša ustvariti potrebne rezerve. Predimenzioniran temelj je za proračunsko načrtovanje 2023–2024 prevelik, prihodnji izdatki in primanjkljaji pa previsoki. In krog je tako sklenjen, kakopak na višji ravni zadolževanja. Vladna strategija visokih proračunskih rezerv je politično udobna, toda ekonomsko tvegana. V globalnih inflacijskih razmerah se namreč končuje obdobje nizkih obrestnih mer in tolerantnih posojilnih strategij na zasebnih finančnih trgih. Tudi ECB nima povsem jasnih odgovorov, kako v novih okoliščinah podpreti presežno zadolževanje držav. Hitro naraščanje javne porabe in dolga je zato nevarno in tvegano početje.

Kračunov fiskalni svet je opozoril na težavnost takšnega pristopa. Dejansko bi morali skrbno ločiti neposredne učinke protikriznih ukrepov od sistemskih in srednjeročnih fiskalnih gibanj, nominalne finančne postavke od »očiščenih«. Epidemijski izdatki od leta 2020 do konca leta 2022 so znašali 5,5 milijarde, povprečno torej okoli 1,8 milijarde, novi draginjski dodatki pa kažejo podobno medletno dinamiko. Naslednje leto sledi seveda dvojna streznitev, bistveno nižja gospodarska rast in višje obrestne mere. Tradicionalni vladni manevrski prostor so investicije, so previsoke, toda hkrati potrebne, če so prave. Vsekakor sta sprejeta proračuna za leti 2023 in 2024 prenapihnjena, proračunske rezerve premalo opredeljene. Fiskalne razmere se zaostrujejo, proračunsko načrtovanje pa je netransparentno. Kaj bodo dejanske prednostne naloge vlade v letu 2023/2024, ko se začenja njen reformni in razvojni obrat? Bodo v ospredju zdravstvo ali energetika, raziskave ali vojska, plače ali investicije …? Kje so meje fiskalnega ekspanzionizma glede na nova fiskalna pravila EU in možnosti zadolževanja? Problematičnih vprašanj je več kot odgovorov.

Domača fiskalna pravila že sedaj ponujajo razglasitev izjemnih okoliščin. EU od leta 2020 tudi ne izvaja svojih običajnih manevrov glede makroekonomskih (fiskalnih) neravnovesij. Smo torej sredi velikih sprememb in prilagajanj zaradi nove energetske krize, rusko-ukrajinske vojne, želene zelene in digitalne transformacije, pa tudi ekonomske deglobalizacije in političnega zloma ameriškega svetovnega reda. Neto stroški energetskih ukrepov na ravni EU bodo letos 200 milijard eur (1,2 % BDP), naslednje leto pa skupaj okoli dva odstotka BDP. Če želi EU preživeti v globalni tehnološki in trgovinski, ekonomski in socialni tekmi, mora povečati svoje investicije. Fiskalni pakt in obsesivna fiskalna konsolidacija izpred desetih let sta preživela, novi razvojni, podnebni in socialni cilji zahtevajo drugačno fiskalno paradigmo. EU seveda ni fiskalna unija, dosedanji pristop je bil njeno mašilo, ki je bolj prispeval k tehnološkemu zaostajanju in izgubi ekonomske konkurenčnosti. Za nameček je EU zaradi fiskalnih nedorečenosti izgubila tudi vrsto prednosti socialne države. Oboje je povzročilo vzpon desnega populizma in nevarnosti njene politične dezintegracije. EU potrebuje torej novo fiskalno in monetarno rešitev, bolj povezane ekonomske (EU) in razvojne politike (članice). Drugačen fiskalni okvir je ekonomski ključ za politični prelom sedanjega nevzdržnega status quo v EU.

Evropska komisija je novembra 2022 posredovala evropskim institucijam zamisel nove fiskalne reforme. Bolj preproste, transparentne in učinkovite za EU, pa bolj prilagodljive, postopne in vzdržne za članice. Strokovna razprava je potekala nekaj let, politično usklajevanje pa se šele začenja. Stari maastrichtski kriteriji (3 % deficit/60 % zadolženost) so sedaj zgolj vrednote, sporni kriterij (strukturnega) primanjkljaja so zamenjali ciljani državni izdatki, časovni okvir prilagajanj ni enoleten, temveč srednjeročen, pomembno je postopno znižanje dolga glede na BDP (1/20) in podobno. Fiskalna disciplina se umika strategiji rasti, grožnje s sankcijami nadomešča dokazovanje reformnih sprememb, časovni okvir dovoljenih prilagajanj traja 5–7 let. Stare usmeritve (3/60) ostajajo, le pot je bolj razrahljana in prijazna. Skeptiki bi dejali, da se je vse spremenilo, da bi reči ostale enake.

Še vedno ostaja odprto, kako usklajevati nacionalne fiskalne politike znotraj EU, kako upoštevati različne multiplikatorje državnih izdatkov. Vloga in pomen javnih investicij sta premajhna, tako tudi strukturnih in razvojnih sprememb. Toda fiskalna reforma EU je vendarle tu. Paradoksalno, Senjurjev prvi fiskalni svet je leta 2010 uporabil podoben pristop in merila. Nova fiskalna pravila za staro EU torej niso posebno razkritje sveta.