V zadregi

dr. Bogomir Kovač

12. 12. 2014  |  Mladina 50  |  Ekonomija

Zakon o fiskalnem pravilu stopa v teh dneh na pot politične obravnave in strokovne presoje. Vlada z njim zapolnjuje svojo zakonsko vrzel glede vodenja načrtovane fiskalne politike. Toda institucionalno urejanje fiskalne konsolidacije je nasedlo na čereh evropske postkrizne fiskalne politike in domačih nedorečenosti. Zadrege so očitne, zato je zakon je kratek, pomanjkljiv in domala neuporaben.

Izhodišče sta seveda evropska fiskalna arhitektura in politika fiskalnega prilagajanja po letu 2010. EU je v devetdesetih letih začela hkraten proces širitve in poglabljanja, ne da bi jasno opredelila, ali želi postati ekonomska funkcionalna organizacija (enoten trg) ali politična skupnost (združene države). Delorsovo poročilo (1989) je zakoličilo politično logiko institucionalnih pravil namesto tržnih procesov. EU je utemeljevala nastanek evra in razvoj EMU s preprostimi fiskalnimi pravili (3/60) in šibkim proračunom brez razvojnega, socialnega in anticikličnega potenciala. V tej krizi je postalo jasno, da je fiskalna politika postala žrtev evrskega projekta.

Slovenija je fiskalno pravilo prvič uradno uvedla leta 2010. Pravilo je določalo, da se javnofinančni odhodki prilagajajo trendni stopnji rasti, ciljnemu primanjkljaju in ciljnemu deležu javnega dolga. Potem smo v letu 2012 dobili nov predlog s tako imenovano švicarsko formulo, ki je določala načrtovani obseg javnih izdatkov glede na prihodke in korekcijo tega razmerja s proizvodno vrzeljo, razliko med trendnim in dejanskim BDP-jem. Janševa vlada je delovala agresivno in padla skupaj s pravilom. Leto kasneje je vladi Alenke Bratušek v institucionalni ihti uspel zapis tretje različice v 148. člen ustave. Tja so preprosto zapisali, da morajo biti prihodki in izdatki srednjeročno uravnoteženi in brez zadolževanja. Četrto rešitev ponuja minister Mramor, kjer gre za formulacijo dovoljenega strukturnega primanjkljaja iz fiskalnega pakta EU.

Med temi pristopi so pomembne razlike. Prvi in drugi ponujata formule, tretji in četrti ne, prave proticiklične narave dejansko ni dokazal nihče, še manj pričakovane politične odgovornosti. Mramorjev pristop je pragmatičen. Dokazuje, da bi morda zadostovala ratifikacija mednarodne pogodbe glede fiskalne ureditve EU, brez zapisa v ustavo. Ustavno fiskalno pravilo zahteva uravnoteženje proračunov brez zadolževanja, drugi predlogi tako jasnega napotka razdolževanja nimajo, tudi Mramorjev ne.

Toda dva ključna problema fiskalnih pravil ostajata nerešena. Prvi zadeva strokovne podlage fiskalnega pravila. Če odmislimo preprosta nominalna pravila (dejanski primanjkljaj), so izračuni strukturnih deficitov za obdobje ciklov in ocene reakcijskih funkcij fiskalnih ukrepov odvisni od predpostavk, modelskih algoritmov in ekonomskih napovedi rasti. Vse skupaj je teoretsko problematično. To velja za sporno metodologijo izračuna, neupoštevanje volatilnosti finančnih trgov, imaginarno razumevanje časa cikla in upoštevanja demografskih, okoljskih, socialnih … stroškov. Preprosto, izračun ciklično prilagojenega strukturnega primanjkljaja je problematičen, s tem pa zahteve EU in njihovo Mramorjevo povzemanje.

S tega vidika bi bilo bolje, če bi z izvedbenim zakonom počakali, dokler ni ustrezne streznitve na ravni EU. Toda fiskalna pravila so že zdavnaj postala politično orodje in predmet političnih manipulacij. Predpostavka ekonomske racionalnosti fiskalnih pravil je tu enako zmotna kot postavka politične odgovornosti politikov. Toda velika iluzija ekonomistov je, da fiskalna pravila lahko racionirajo politično odgovornost. Nasprotno, fiskalna pravila so del ekonomske mistike in pritlehno sredstvo političnega boja za oblast.

Novi zakon o fiskalnem pravilu ne rešuje ničesar. Zato pa ga očitno tudi sprejemamo.

Dobra stran Mramorjevega zakona je, da je kratek in da prinaša več manevrskega prostora kot stara švicarska formula in ustavno določilo. Dobro je, da se opira na evropske usmeritve kot nujen okvir prilagajanja. Evropskih fiskalnih zablod ni mogoče odpraviti, nekatere domače lahko. Poglejmo nekatere. Zakon se nanaša na celoten sektor države, vse štiri blagajne dejansko gradi na proračunu ožje države. Namesto spornih pravil bi lahko ponudil proceduro programskih proračunov in štiriletno projekcijo usklajevanja štirih blagajn, ki postopno zapirajo dejanske primanjkljaje konsolidiranih bilanc sektorja države. Združitev letnega ciljnega salda in srednjeročnih fiskalnih ciljev ostaja nedorečena, podobno poenotenje fiskalnega sidra, najvišji možni obseg izdatkov vseh blagajn, ne zgolj dveh. Gre za fiskalno usklajevanje, ki je sistemsko, projektno in zahteva sistematični menedžment sprememb na celotnem sektorju države. Proceduralnost zmedenih fiskalnih pravil bi lahko nadomestili s procesnim načrtovanjem fiskalnih sprememb. Tu sta ključni fleksibilnost politik in kredibilnost ukrepov, zlasti na področju demografskih in okoljskih sprememb.

Seveda je to politično tvegano, toda pravila sama po sebi ne zagotavljajo sprememb, niti stara niti nova. ZDA so zapirale fiskalno krizo brez posebnih pravil, toda z močno regulacijsko vlogo države (CBO). EU z eksplicitnimi fiskalnimi pravili deluje prociklično, regulacija pa tu nima prave politične legitimnosti. Velike in močne članice jih ignorirajo, male in šibke pa se jim prisilno podrejajo. Domača rešitev s fiskalnim svetom (FS) je v zakonu izrazito slaba. Več govori o izboru kot vsebini in načinu delovanja FS. Trije člani so absolutno premalo, vloga BS je problematična, ni jasnih pogojev delovanja in regulacijsko sidro ni jasno definirano. Stari FS je nastal z neformalnim mandatarstvom predsednika Senjurja, razpadel pa je zaradi neopredeljenih pogojev dela in nasprotovanja ministra Šušteršiča.

Fiskalna pravila sejejo fiskalno iluzijo, da lahko formule in pravila nadomestijo politiko in odgovornost. V tem precepu novi zakon ne rešuje ničesar. Zato pa ga očitno tudi sprejemamo.