Nepotrebni politični peskovnik

dr. Bogomir Kovač

26. 4. 2019  |  Mladina 17  |  Ekonomija

Ustavna presoja proračuna in njenih dokumentov je vrh letošnje spolitizirane razprave o proračunski politiki vlade. Opozicijski stranki SDS in NSi v tem vidita dobro ekonomsko oporo za politični zlom Šarčeve koalicije. Vse izhaja iz stališč fiskalnega sveta do odstopanja letošnjih javnofinančnih gibanj od fiskalnih pravil in njihovih pravnih zavez. Ekonomski temelji teh zahtev so problematični, pravni okviri šibki, politično prepričanje o možnem rušenju vlade pa naivno. Toda kako v državi spremeniti proračunsko načrtovanje in razvojne politike, drugače uveljaviti fiskalna pravila in suverenost? Kako bolje odgovoriti na novo recesijo, ki prihaja? Tudi strokovni spopadi med ekonomisti, polemike med fiskalnim svetom in ministrstvom za finance, celo zahtevnejši politični spopadi v parlamentu so dobrodošla popotnica. Vsaj v tem postajajmo normalna država.

Zapleti s proračunom so nastali že pri njegovem nastajanju. Do rebalansa je bil vseskozi kritičen fiskalni svet, potem so bila trenja znotraj razširjene koalicije, toda prava politična bitka se je začela šele po političnem mešetarjenju in sprejemu. Janša je že marca usodno tvitnil, da je rebalans proračuna protiustaven, sledilo je politično prerivanje med SDS in NSi, strokovno sta se izpostavila ekonomist Masten in pravnik Avbelj, na koncu je bil dosežen politični dogovor o skupnem pristopu in nastopu. Vse skupaj poganja prepričanje, da je mogoče prek ustavnega sodišča zrušiti proračun in vsaj do jeseni ogroziti Šarčevo vlado. Toda to bo bolj politični bumerang predlagateljev.

Pravna presoja naj bi temeljila na 148. členu ustave, kamor smo zapisali konstitucionalno ekonomsko načelo o dolgoročni vzdržnosti javnih financ. Po ustavi morajo biti vsi prejemki in izdatki srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja, odmik je lahko začasen in izjemen, kar opredeljuje zakon. Fiskalni svet meni, da je v letošnjem proračunu kršen 3. člen Zakona o fiskalnem pravilu. To preprosto pomeni, da niti vlada niti državni zbor nimata več diskrecijske pravice odločati o javnih financah, ki niso skladne s fiskalnim pravilom, zakonom in ustavo. Vse drugo je preprosto nezakonito in protiustavno. Ustavna presoja je legitimno pravno sredstvo, nemško ustavno sodišče recimo zadnja leta redno presoja ravnanje ECB, na evropskem sodišču v Luxembourgu so tudi primeri s fiskalnega področja. Toda dilem je več. Slovenija je socialna ustavna demokracija (2. člen ustave), socialne pravice so kot državljanske pravice celo pred »fiskalno pravico« države v imenu mednarodnih pogodb. In proračun je predvsem javnofinančni instrument redistribucije in razvoja države, predvsem blaginje ljudi. Kaj torej pretehta, kolikokrat gremo po ustavno presojo glede uresničevanja socialne države? Torej bi bilo pravično, če ustavnopravno vsem različnim zahtevam dajemo možnost enakopravne obravnave. Če gre za normativno praznino zaradi ekonomske spornosti argumentov, bo pomembna presoja, kako sploh izvršiti odločbo ustavnega sodišča in neskladja odpraviti. Zdi se, da gre v tem primeru bolj za politično zlorabo postopka kot za vsebino. In vsebina je seveda ekonomska.

V ozadju pravnih zahtev je ekonomska argumentacija, ki pa je ekonomsko tako sporna, da je dejansko pravno neuporabna. Mnenje fiskalnega sveta o neskladnosti državnega proračuna s fiskalnimi pravili izhaja iz stališča, da vladni izdatki rastejo hitreje, kot dovoljujejo izračunani in ocenjeni parametri gibanja potencialnega proizvoda ter proizvodne vrzeli. Preprosto, gospodarska rast je višja od ocenjene rasti potencialnega proizvoda, zato je nominalni presežek letošnjega proračuna premajhen, strukturni primanjkljaj pa prevelik glede na merila EU. Ekonomska latovščina in metodologija teh izračunov pa sta sporni. Težava je v tem, da sam izračun, ocene vhodnih podatkov in modeliranje srednjeročne rasti ex ante ne ustrezajo dejstvom. Izračuni se spreminjajo po letih, pravo sliko za nazaj dobimo šele po treh, štirih letih, ko se formule napolnijo s statistično preverljivimi številkami. To pomeni, da ugotavljamo pravo stanje ocen šele z zamikom. Če je država pravno kršila pravila leta 2019, bomo ekonomsko dejansko to vedeli šele leta 2023. Današnja ustavna presoja je torej utemeljena na ekonomsko varljivih temeljih. Vgrajevanje fiskalnih norm v slovensko ustavo ni škodljivo, če deluje kot »moralni imperativ«. Toda problem nastane, ko se nanj vežejo eksplicitna zakonodaja, zakonsko zapisana formula in ukrepi ekonomskih politik. Od tod večina napačnih usmeritev fiskalnih politik iz Bruslja in tudi pri nas.

S fiskalnim pravilom in ustavno presojo bo imela država več političnih težav kot koristi. Evropska komisija je po pravilu članicam z uporabo te sporne metodologije pripisala stanje pregretega gospodarstva in zahtevala fiskalno stiskanje, ustavno sodišče lahko pri nas dodatno zameji fleksibilnost fiskalne politike. Fiskalno stiskanje je bilo doslej velika razvojna napaka EU. Zato sekularna stagnacija v EU, zato EU raste dvakrat počasneje od ZDA, zato oportunitetni strošek teh napak od leta 2008 presega letni BDP Španije. Nova recesija prihaja, tehnično so v njej že Nemčija, Italija in Španija, merila, presoje in napačni nasveti pa ostajajo. Pri nas fiskalni svet deluje konformistično, politika oportunistično, bo ustavno sodišče ravnalo drugače? Bo podprlo socialno tržni sistem, morda napotilo na spremembo zakonodaje in fiskalnih politik? Fiskalna vzdržnost ni mehanično pravilo.

Nedorečena ekonomska fiskalna pravila so postala pravni problem in nepotreben politični peskovnik. Izsiljene fiskalne konsolidacije so lahko danes in jutri enako škodljive kot v preteklosti, prav tako kot zamude pri izvedbi investicij in kakovostnem razvojnem načrtovanju. Cvetober ljudi na ustavnem sodišču bi moral spodbuditi potreben strokovni zasuk, ki ga politika očitno ne zmore. Pustimo se presenetiti.