Prepoved referenduma?

Pred časom se je Islandija odločila v nekaterih točkah spremeniti ustavo. O tem, katere spremembe podpirajo, je povprašala ljudi na referendumu. Pri nas pa vlada oži pravico do referenduma. Islandska politika je dala možnost ljudem, da se na referendumu izrečejo o najpomembnejših vprašanjih, slovenska pa je v zadnjih dvajsetih letih referendum uporabljala za preverjanje javnomnenjske podpore v času med rednimi volitvami ali si jo z njim celo dvigovala. S predlagano spremembo referendumske ureditve se sicer politika res uradno samoomejuje, a v praksi pušča preveč odprta vrata za omejevanje »ljudskega« referenduma. Ne z določitvijo praga za veljavnost referendumske odločitve, pač pa s širjenjem polja za prepovedi referendumskega odločanja.

Pred dnevi je bil z minimalno večino na ustavni komisiji potrjen predlog sprememb zakonodajnega referenduma, torej glasovanja volivcev o zakonu. Pravice zahtevati referendum po njem ne bi imela več tretjina poslancev in državni svet, pač pa zgolj še 40 tisoč volivcev. Za uspešno zavrnitev zakona na referendumu pa bo po novem moralo glasovati 25 odstotkov vseh volivcev. Namesto dosedanjih 2500 podpisov bi za začetek zbiranja podpisov predlagatelji morali predložiti 5000 podpisov. Predlog sprememb, in tu nastane težava, predvideva tudi več sklopov zakonov, ki bi bili izvzeti iz referendumskega odločanja. Med njimi oženje pravice do referenduma pomeni predvsem prepoved glasovanja »o zakonih o davkih, carinah in drugih obveznih dajatvah ter o zakonu, ki se sprejema za izvrševanje državnega proračuna«.

Ni prepoved

Če je oženje pravice do referenduma na račun politike, ki je v dvajsetih letih pokazala, da je ne zna spodobno uporabljati, smiselna, mnenja o zaostrovanju pogojev veljavnost pravega, »ljudskega« referendum niso enotna. Zveza svobodnih sindikatov Slovenije in Konfederacija sindikatov javnega sektorja sta recimo opozorili, da gre za spremembo, ki bo onemogočila izvajanje pravice do referenduma, saj bi bilo danes za zavrnitev zakona na referendumu potrebno večje število volivcev, kot je kadarkoli po osamosvojitvi na volitvah podprlo posamezno stranko. A vendar, vsakič (in to se je dogajalo praviloma), ko je deset, petnajst ali dvajset odstotkov volivcev zavrnilo ali potrdilo posamezen zakon na referendumu, se je preostala velika večina volivcev spraševala o legitimnosti referendumskega odločanja. Zdaj bo prag za zavrnitev zakona postavljen nekoliko više, na 25 odstotkov volilnih upravičencev. Zakon bo lahko razveljavila četrtina volivcev, razen če seveda za uveljavitev zakona ne bo glasovalo več volivcev in bo posledično udeležba več kot 50-odstotna. »V sedanjem modelu abstinenca koristi tistim, ki so nasprotovali zakonu. Ta pa ni osnova legitimnosti. Brezbrižnost ne more biti element legitimnosti,« opozarja dr. Igor Kaučič, predstojnik katedre za ustavno pravo na Pravni fakulteti v Ljubljani in član strokovne skupine ustavne komisije, ki se je namesto kvoruma, kot pogoja za veljavnost referenduma, odločila za prag glasov proti. »Že po veljavni ureditvi je tako, da večina ljudi, ki zakon podpira, ne gre glasovati, zakonodajni referendum je ugovor zoper zakon,« pravi Kaučič. Kar se odstotka glasov, ki je potreben za zavrnitev zakona tiče, pa pojasnjuje, da »gre za politično odločitev. Mi smo najprej predlagali tretjino glasov, ki jo poznajo primerljive zahodnoevropske države, a se je politika odločila, da je prag previsok, in smo ga znižali na četrtino. Primerljive države imajo prag določen med 30 in 50 odstotki.« Po Kaučičevem mnenju je prag določen smiselno, nižji bi spet odpiral vprašanje legitimnosti, previsok, recimo petdesetodstotni, kot ga predlagajo nekatere staroste slovenskega parlamentarizma, tudi dr. France Bučar in dr. Ivan Kristan, pa bi ljudi odvračal od glasovanja. Prag glasov proti zakonu je tudi sicer blažja omejitev, kot bi jo prinesel kvorum, saj bi v tem primeru k zavrnitvi zakona, čeprav se sliši čudno, s svojo udeležbo morali prispevati tudi podporniki zakona.

Dr. Gregor Virant: »Omejitev referenduma, predvsem glede obveznih dajatev, pušča preveč odprta vrata za zlorabe, ko bi zaradi tega, ko celotni zakon vsebuje v enem členu neko obvezno dajatev, o njem bil prepovedan referendum. To bi bilo res sporno.«

Uzakonitev pravega zavrnitvenega referenduma podpira tudi ustavni pravnik z Univerze na Primorskem dr. Andraž Teršek. Poudarja pa, da je prag 25 odstotkov volilnih upravičencev za veljavnost odločitve »za moj ustavniški okus prestrog«. In sicer, »ker ni uglašen s splošnimi značilnostmi sodobnih parlamentarnih demokracij glede politične apatije. Ne upošteva dejstva, da nosi odgovornost za to predvsem samopašno ignorantska in megalomanska dnevna politika. Ne razlikuje med posameznimi referendumskimi pobudami glede na vsebino in sistemski pomen. Pomeni predlog po liniji najmanjšega napora.« Sama po sebi po njegovem mnenju ta sprememba ne more odpraviti problema referendumske udeležbe in kakovosti referendumskega odločanja oziroma kakovosti neposredne demokracije nasploh.

O postavljanju pogojev za veljavnost referendumske odločitve, najsi bo to število glasov proti ali kvorum udeležbe, bodo mnenja vedno različna. Ker se pojavijo predvsem v povezavi s posameznim konkretnim referendumskim vprašanjem. Doslej so rezultat posameznega referendumskega glasovanja pogosto spremljali očitki o legitimnosti sprejete odločitve, le vprašanje je bilo, ali smo jih poslušali s strani podpornikov ali nasprotnikov zakona. Po novem, kljub nekoliko višjemu pragu za veljavnost odločitve in hkratnim opozorilom pred oženjem pravice do referenduma, ne bo nič drugače. Kaučič pojasnjuje, da model zakonodajnega referenduma, kot je predlagan, v ničemer ni sporen, »glede omejitev referendumskega odločanja pa bi lahko tudi še razpravljali«.

Je prepoved

Dviganje števila podpisov za začetek zbiranja podpisov in postavitev praga za veljavnost po naravi pomenita oženje pravice do referenduma, četudi se to zdi smiselno. Povsem drugače pa je glede zapisa omejitev referendumskega odločanja v ustavo.

Omejitve glasovanja o »zakonih o nujnih ukrepih za zagotovitev obrambe države, varnosti ali odprave posledic naravnih nesreč«, o »zakonih o ratifikaciji mednarodnih pogodb« ter o »zakonih, ki odpravljajo neustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo neustavnost«, načeloma niso problematične. Tudi omejitve referendumskega glasovanja o davkih, carinah in podobnih dajatvah poznajo številne druge države, a omejitev, kot jo predlagajo poslanci, skriva pasti. Utegnila bi omejiti glasovanje o številnih zakonih. Utegnila bi pomeniti de facto prepoved referenduma. Predvsem omejitev, da ni dovoljena ljudska volja o zakonih »o drugih obveznih dajatvah«. Obvezne dajatve namreč poznajo številni zakoni, ki sicer ne spadajo med finančne zakone. Recimo zakon o javni radioteleviziji. Bi bil referendum o tem zakonu prepovedan zgolj zato, ker vsebuje določbo o obvezni dajatvi, točneje RTV-prispevek?

Teršek meni, da zapisovanje omejitev referendumskega odločanja v ustavo pomeni, da se v ustavo zapisuje nekaj, kar iz nje posredno, razlagalno ali konceptualno že tako in tako izhaja, zato ni primerno. Najbolj osnoven primer tega je določba, da je prepovedan referendum o ustavnih ali temeljnih človekovih pravicah, kar ni ne logično ne dopustno. Tudi vprašanj, ki niso enoznačna, po njegovem ni mogoče zapisovati v ustavo: »Lahko se recimo izrecno zapiše v ustavo, da referendumsko odločanje o proračunu ni dovoljeno. To pa ne pomeni, da nobeno referendumsko odločanje, ki zadeva proračunsko materijo, nikdar ne sme biti dovoljeno. Na primer, le zakaj ne bi bilo dovoljeno referendumsko odločanje, če bi parlament izglasoval zmanjšanje sredstev za izobraževanje in povečanje sredstev za oboroževanje?!«

Po njegovem mnenju je tudi težko razumeti predlog za pavšalno prepoved referendumskega odločanja o tako imenovanih obveznih dajatvah. »Le zakaj bi to zapisovali v ustavo? Pri nekaterih dajatvah je lahko logično, ali nujno, ali razumno, da se ne morejo ukiniti z referendumskim odločanjem. Pri drugih dajatvah pa ni logično niti razumno, da se do njih ne bi mogli opredeljevati volivci na referendumu.«

Dr. Andraž Teršek: »Lahko se recimo izrecno zapiše v ustavo, da referendumsko odločanje o proračunu ni dovoljeno. To pa ne pomeni, da nobeno referendumsko odločanje, ki zadeva proračunsko materijo, nikdar ne sme biti dovoljeno.«

Donedavni predsednik državnega zbora in motor ustavnih sprememb glede referenduma dr. Gregor Virant se strinja, da omejitev referenduma predvsem glede obveznih dajatev, »pušča preveč odprta vrata za zlorabe, ko bi zaradi tega, ko celotni zakon vsebuje v enem členu neko obvezno dajatev, o njem bil prepovedan referendum. To bi bilo res sporno«. Na to je, pravi, že opozorila tudi ena izmed članic strokovne skupine ustavne komisije Helena Kamnar. Če bi bila ta omejitev zapisana v ustavo, potem bi po njegovem mnenju v vsakem konkretnem primeru možnost »vsebinske presoje, ali gre za zlorabo omejitev referenduma ali pa so obvezne dajatve bistvene določbe zakona, imelo ustavno sodišče«. Glede tega pa se zaveda, da njegove odločitve nikdar ni mogoče predvideti, zato meni, da bi bilo to omejitev referenduma treba čim bolj jasno zapisati v ustavo, da do zlorab ne bi prihajalo: »Kar smo sprejeli do sedaj, so sicer zgolj izhodišča, ki omogočajo, da se na njihovi podlagi odprta vprašanja dorečejo.« Še dobro, gre za spremembo ustave, gre za pravico do referenduma, eno najbolj osnovnih pravic neposredne demokracije.