Cena prelomljenih obljub

Premier Borut Pahor je po prvem spodrsljaju z imenovanjem Rupla za “posebnega odposlanca” prešel v ofenzivo: pozornost javnosti je uspešno preusmeril na vprašanje odnosov s Hrvaško in tudi ob podpori opozicije in Janeza Janše skupaj s francoskim predsedstvom vladi v Zagrebu postavil nekaj resnih pogojev, ki jih mora Hrvaška izpolniti, v kolikor želi nadaljevati pogajanja z EU. Hrvaška ima čas, da do 19. decembra sprejme odločitev in podpiše “vodotesno” izjavo, s katero bi Hrvaška izjavila, da sporni načrti, ki prejudicirajo mejo s Slovenijo ne bodo imeli nobenega vpliva na določitev meje ter da jih Hrvaška ne bo uporabila v postopkih zoper Slovenijo. Janez Janša je ob tem celo omenil možnost referenduma v Sloveniji. Kljub temu se zastavlja vprašanje, zakaj je slovenska vlada Hrvaški svoj “pravno zavezujoč” ultimat poslala šele sedaj? Poskusili bomo odgovoriti na to vprašanje.

Izsiljevanje sosede?

Na Hrvaškem so se zaradi zahteve slovenske vlade odzvali številni politiki, kritično pa so se o slovenskih zahtevah razpisali tudi številni mediji. Hrvaški mediji slovensko politiko opisujejo kot krivično in nenačelno, podobno italijanskemu izsiljevanju Slovenije ob njenem vstopanju v Evropsko Unijo. Slovenijo kot državo, ki svoji sosedi zapira vrata v EU, jo izsiljuje, ki izkorišča srečno okoliščino, da se je v EU znašla prej kot nesrečni bratje z juga in je nasploh nadvse nenačelna, zelo pogosto slikajo tudi hrvaški mediji. Del teh kritik je tudi upravičen; slovenski politiki so, predvsem na srečanju na Bledu lani poleti večkrat podali jasne izjave o načinu reševanja slovensko-hrvaške meje, od katerih so se nato poskusili distancirati. Če je slovensko-francoska izjava res “vodotesna” pa bo mogoče več povedati šele tedaj, ko bo objavljena.

Slovensko ravnanje s Hrvaško je na prvi pogled res precej podobno proceduri, ki jo je bila Slovenija deležna ob zapletih z Italijo, ko je bil slovenski sporazum o pridruženem članstvu z EU po besedah tedanjega predsednika Janeza Drnovška podpisan šele po triletni zamudi zaradi blokade z italijanske strani. Italija je tedaj zahtevala vrnitev nepremičnin optantom, svojim državljanom, ki so po priključitvi večjega dela Primorske Slovenije obdržali italijansko državljanstvo in se preselili v Italijo. Vprašanje njihove imovine je bilo urejeno z Osimskimi sporazumi in Rimskim sporazumom, vendar je zaradi “bistveno spremenjenih okoliščin” in pripravljenosti slovenskega zunanjega ministra Dimitrija Rupla, da se “pogaja o vsem, razen o mejah” zaostrila svoje zahteve. Spor je bil nato v času zunanjega ministra Zorana Thalerja rešen s “španskim kompromisom”, katerega boter je bil Javier Solana. Škoda, da se Solana tega danes ne spomni več, tako je vsaj zagotovil piscu teh vrstic. Kakorkoli že, “španski kompromis” je optantom omogočil predkupno pravico, Sloveniji pa odprl pot v EU. Toda v času teh dogodkov so slovenski mediji zelo kritično spremljali poskuse Italije, da izniči veljavno mednarodno pogodbo, katere zakoniti naslednik je bila Slovenija. Je torej slovenska zunanja politika danes nenačelna? So zahteve slovenske vlade do Hrvaške neupravičene, dvolične, ali Slovenija res zgolj izkorišča položaj članice EU zato, da bi dosegla svoje cilje? Prav na tej točki, na “nesprejemljivem povezovanju dvostranskih vprašanj” z članstvom v EU slovensko zunanjo politiko redno kritizira Hrvaška. Tudi ob zadnjih zahtevah se je takoj oglasil hrvaški predsednik Stipe Mesić, ki je poudaril, da od Slovenije pričakuje “načelnost” in se vprašal, zakaj se vprašanje meja ni odpiralo tedaj, ko je Slovenija vstopala v EU.

Preprost odgovor na to Mesićevo vprašanje bi bil, da vprašanje meja v slovenskem primeru ni bilo nikoli sporno, ker so bile meje Slovenije s članicami EU določene že z mednarodnimi pogodbami. Meje so resna stvar. Mednarodno pravo dopušča spreminjanje in odpoved skoraj vseh pogodb – razen tistih “radiciranih”, o mejah. In če bi Slovenija imela nerešeno vprašanje meje z Italijo ali Avstrijo, potem bi seveda lahko pričakovala resne težave. Toda prava resnica je tudi tokrat še bolj zapletena. Bliže resnici je odgovor, da so poteze slovenske vlade tokrat resnično “samoobrambne” narave ter da si je Hrvaška težave nakopala sama, zaradi lastnih postopkov, s katerimi se je hudo pregrešila zoper sprejete obveznosti in zoper logiko ravnanja držav v mednarodni skupnosti.

Da bi razumeli to ravnanje je potrebno razumeti logiko obnašanja držav v mednarodni skupnosti. Države imajo v mednarodni skupnosti za izpolnjevanje sklenjenih pogodb in drugih obveznosti na voljo različne mehanizme. Človek, ki ima težave s sosedom gre v neki državi na najbližje sodišče. V svetu je zadeva bolj zapletena. Ker so sodišča pogosto neučinkovita, postopki pa dolgotrajni, morajo pri svojem ravnanju države pogosto računati na tri pomembne izvensodne mehanizme; upoštevati morajo ugled ali reputacijo neke države glede izpolnjevanja obveznosti, uporabljati načelo reciprocitete in včasih odgovoriti z retaliacijo, torej z uporabo do druge države škodljivih ukrepov zaradi zaščite svojih lastnih interesov.

Učinek reputacije je preprost – država z dobro reputacijo bo v očeh drugih držav ocenjena kot zanesljiv partner, država, ki svojih obveznosti ne izpolnjuje pa kot slab. To ni edini učinek reputacije. Ko država prekrši svoje zaveze se na prvi pogled ne zgodi nič in država kršilka jo uspešno odkuri s svojim “plenom” – dobičkom zaradi kšitve dogovora. Toda druge države si to ravnanje zabeležijo. Cena za to ravnanje se plačuje v prihodnosti. Država, ki je prekršila neko zavezo bo v prihodnosti težje izrekala prepričljive obljube. Če se bo ji zmanjšal ugled, bo to povzročilo škodo. Njena možnost, da vstopi v druge večstranske pogodbe z drugimi državami se bo zmanjšala, ker ji druge države ne bodo več verjele “na besedo” v takšni meri, kot so ji pred kršitvijo pogodbe. S tem pa se zmanjšajo tudi “dobički” te države v okviru novih pogodb. V primeru Hrvaške to pomeni, da je 1. januarja letos Hrvaška z uveljavitvijo ERC za nekaj mesecev res enostransko “zaprla” svoje morje za ribiče iz EU, tudi iz Slovenije, toda cena za ta postopek je bila velika, ker je s tem padla hrvaška kredibilnost. Ne zgolj v očeh Slovenije, tudi Komisije EU. Možnost hrvaške verolomnosti, torej možnost da prelomi znova obljubo je sedaj že “vračunana” v vse naslednje pogodbe, ki bodo ponujene Hrvaški. Povedano z enim stavkom – ker je Hrvaška zaradi kršitev dosedanjih sporazumov izgubila pomemben del svojega ugleda ali “reputacije” Slovenija za nadaljevanje pogajanj z EU upravičeno dviguje raven obveznosti, ki jih mora sprejeti Hrvaška.

Cena prelomljenih pogodb

Prav neizpolnjevanje sprejetih obveznosti, kršenje dogovorov, drugačna interpretacija že sprejetih dokumentov – vse to je pravzaprav tisti največji problem Hrvaške in in njene diplomacije, zaradi katerega je Pahorjev ultimat Hrvaški povsem upravičen. Še več – prav zato je tudi preprosta primerjava v smislu “vi sedaj počnete nam natančno to, kar so Italijani prej počeli vam” netočna in zgrešena. Še več, prav izguba hrvaške kredibilnosti zaradi pogostega neizpolnjevanja dogovorov je Sloveniji omogočila, da med svojim ravnanjem sredi devedesetih let, ko je bila v konfliktu z Italijo in svojimi zahtevami do Hrvaške povleče jasno vzporednico, toda v korist – svoje politike. Zakaj? Zato, ker je v primeru, ko se je znašla pod pritiski Italije Slovenija zavzemala za spoštovanje mednarodnega prava in sprejetih obvez, prav to pa od Hrvaške zahteva tudi sedaj.

Neposreden razlog za slovensko zaostritev pogojev Hrvaški je namreč povezan s kršenjem hrvaških obveznosti oziroma zaradi lanskoletne ponovne razglasitve ekološko-ribolovne cone (ERC). Potem ko je leta 2003 Hrvaška ERC razglasila enostransko, kar je tudi v nasprotju z določili mednarodnih konvencij, so predstavniki Slovenije, Hrvaške, Italije in Evropske komisije junija 2004 dosegli dogovor, s katerim so se države dogovorile, da Hrvaška ne bo izvajala nobenega vidika svoje cone za države članice EU, dokler ne bo dosežena skupna rešitev v evropskem duhu, ki bo upoštevala tudi interese sosednjih držav. Ta dogovor je bil omenjen tudi v večjem številu dokumentov EU – v sklepih Evropskega sveta iz junija 2004, v Pogajalskem okvirju za Hrvaško iz leta 2005, Pristopnem partnerstvu iz leta 2006 in v Poročilih o napredku Hrvaške v letih 2007 in 2008. Hrvaški Sabor je kljub temu lani ponovno enostransko uveljavil ERC za države članice EU s prvim januarjem letošnjega leta, da bi nato svojo odločitev nekaj mesecev zatem preklical. Ob uveljavitvi cone so hrvaški diplomati trdili, da gre ob podpisu sporazuma iz junija 2004 le za “političen dogovor”, da državni sekretar Hido Biščević ni bil nič drugega kot uradnik (čeprav je bil dejansko namestnik zunanje ministrice) ter da takšni dogovori Hrvaški ne odvzemajo pravic, ki jih ima po mednarodnem pravu. Že tedaj smo opozarjali, da je bil rang Hida Biščevića “prenizek” – le podpisi zunanjega ministra, predsednika države ali vlade namreč neizpodbitno zavezujejo državo. Toda v EU se spoštujejo tudi obveznosti, sprejete v imenu države na nižji ravni. Hido Biščević je bil namreč junija leta 2004 poslan v Bruselj ob soglasju hrvaške diplomacije in politike. Zato je bila kasnejša uveljavitev hrvaške cone v EU in Sloveniji upravičeno razumljena kot kršitev danih zavez in obljub. Evropska komisija je zato večkrat resno obsodila ravnanje Hrvaške.

Hrvaško izigravanje dogovorov pa ni bilo nobeno presenečenje. Slovenija je namreč v primerjavi s Hrvaško doslej delovala veliko bolj zanesljivo in podpisanih sporazumov skoraj nikoli ni zavračala. Med približno petintridesetimi sporazumi (med njimi je bilo sedemindvajset dvostranskih pogodb v ožjem smislu), ki so bili podpisani v času najbolj intenzivnega meddržavnega sodelovanja, do sredine devedesetih let, jih je uveljavitev dočakalo samo šestnajst, ostali pa so bili brezpredmetni, ker nikoli niso zaživeli v praksi, 61 že podpisanih sporazumov med državama pa nikoli ni začelo veljati ali pa je bilo odpovedanih in to - zaradi preklica Hrvaške. Kasneje se je položaj popravil, vendar je kljub temu mogoče ugotoviti, da dobra tretjina s Hrvaško podpisanih pogodb nikoli ni dočakala svoje uresničitve. Ob tem je skoraj vse podpisane pogodbe prvi zmeraj ratificiral slovenski parlament, medtem ko je hrvaški Sabor podpisane pogodbe običajno ratificiral z nekajmesečno ali nekajletno zamudo – če jih je sploh.

Prav zato oskuša zahteva Boruta Pahorja premostiti dve bistveni pmankljivosti dosedanjega pristopa. Z zahtevo, da izjavo, s katero se Hrvaška odreka vključitvi spornih zemljevidov v svoje dokumente, poslano francoskemu predsedstvu podpiše neizpodpiten suveren Hrvaške bo zaveza Hrvaške postala tudi mednarodnopravno zavezujoča. Istočasno je ta zahteva ostrejša tudi zato, ker je Hrvaška s številnimi kršitvami dosedanjih sporazumov izgubila precejšenj del svoje kredibilnosti oziroma “reputacije” , torej ugleda države. Pravno zavezujoča izjava poskuša izničiti učinke koristi, ki bi jih Hrvaška lahko imela, v kolikor bi danes znova sprejela neko obveznost, ki bi jo že jutri lahko - znova prekršila.