Koliko časa bo trajala rast?

dr. Bogomir Kovač

27. 10. 2017  |  Mladina 43  |  Ekonomija

Fiskalni svet (FS) je te dni ocenil, da so vladni proračunski dokumenti za leti 2018 in 2019 le delno skladni s fiskalnimi pravili. Slovenija preprosto nima srednjeročno naravnanih javnofinančnih ukrepov, potrebovala bi tudi višji proračunski presežek. FS po zakonu ni strogi nadzornik, temveč bolj nekakšen usmerjevalec vlade. Zato je njegov prvi kritični pregled mil in diplomatski, ostaja v varnih in ozkih okvirih uresničevanja fiskalnega pravila. Manjka kritična presoja Slovenije znotraj prihodnje fiskalne unije nove EU. Dobili smo strokovno solidno, toda konvencionalno in ozko poročilo, brez večjih ekonomskih ambicij in politične prodornosti.

Dejstva so znana. Gospodarska rast je v Sloveniji visoka, uravnotežena in robustna, ob sedanjih trendih imamo do leta 2022 dobre obete. To je pomemben časovni okvir in popotnica, politična stabilizacija je Cerarjev največji ekonomski dosežek. Gospodarstvo nedvomno prehaja v obdobje ekspanzije, ciklični obrat kaže srednjeročno »novo povprečje«, na katerem lahko gladimo preračune makroekonomskih agregatov. Ključno vprašanje je, koliko časa lahko traja takšna ciklična rast, kako jo podpreti, s čim nevtralizirati negotovosti in tveganja.

Pri proračunskih napovedih imamo tri možne scenarije. Prvi zadeva status quo, fiskalno konsolidacijo brez pravih srednjeročnih sistemskih in razvojnih reform. Zato je sedanja rast začasna, tveganja pa večja. Drugi scenarij nasprotno gradi razvoj na reformah, investicijskem ciklu in odpravi ključnih neravnovesij. Obstaja še vmesni pristop, z delnimi sistemskimi in razvojnimi spremembami, ki pa so premajhne in prepočasne, da bi izkoristili vse potenciale rasti. Skupni imenovalec je rast, od koder izhaja fiskalna konsolidacija. Fiskalna pravila nasprotno postavljajo v ospredje znižanje proračunskega primanjkljaja kot temelj zmanjšanja zadolženosti. Tako vlada kot FS pa podcenjujeta problem rasti, edini veljavni kriterij načrtovanja in presoj je obvladovanje primanjkljaja in zadolženosti. In to je problem.

Slovenija naj bi tičala v zgornjem območju normalnega gospodarskega cikla, zato bi morala imeti višji strukturni presežek, kot ga načrtuje vlada. V moderni fiskalni latovščini nima dovolj velikega »strukturnega napora«, ki meri ciklični položaj gospodarstva in zadolženost. Proračunski presežki zaradi visoke rasti so premajhni, da bi dovolj hitro znižali zadolženost. Očitno je temeljni problem teh dveh let premajhno krčenje izdatkov (za okoli 500 mio EUR), še posebej glede plač, obresti, pa tudi reform pokojninskega, zdravstvenega in občinskega (regionalnega) sistema. Zato vsako srednjeročno znižanje rasti lahko ogrozi želene fiskalne cilje. Problem je torej srednjeročno fiskalno načrtovanje, pozablja pa se na nujnost programskega proračuna. Zadrege tega dokazovanja so številne.

Koncept »fiskalnega napora« uporablja gospodarsko rast kot posledico in ne kot cilj fiskalne konsolidacije. Temelj sprememb ni rast, temveč obvladovanje primanjkljaja, zato fiskalna politika ni izhodišče razvojne politike, temveč zgolj sredstvo fiskalnega prilagajanja, merjenega z zadolženostjo. Takšen pristop je neprecizen, fiskalna pravila delujejo bolj omejevalno, preveč stavi na diskrecijske posege, premalo na samodejne mehanizme prilagajanja. Država ni gospodinjstvo glede izravnav proračuna, še manj podjetje, ki gre lahko v stečaj zaradi zadolženosti. Obvladljiva trajna zadolženost je stoletja normalna sistemska funkcija države, denarni sistem z inflacijo pa udoben trik tržnega gospodarstva za vzdržno financiranje teh praznin.

Vzemimo dva primera. V ZDA je lani znašal proračunski primanjkljaj 3,2 odstotka BDP-ja, v zadnjih petdesetih letih samo pet let niso imele deficita, načrtujejo ga do leta 2027. Fiskalno politiko podrejajo gospodarski rasti, tudi zaposlenosti, pri uravnavanju ciklov in zadolženosti stavijo na samodejne stabilizatorje in plačilno sposobnost države.

Nemčijo na drugem bregu vodijo podobni interesi. Nemci kot najbogatejši člani EU ne želijo transfernih mehanizmov na ravni EU, zato so izposlovali fiskalni pakt in vztrajajo pri strogih proračunskih omejitvah in fiskalnem naporu članic. Svoj visoki presežek tekočega salda plačilne bilance obravnavajo kot posledico svoje konkurenčnosti, ne kot neravnotežje in/ali stabilizacijski cilj. Tako ZDA kot Nemčija stavijo na politike rasti, ki lahko znižajo proračunski primanjkljaj ali presežek tekočega računa. Sporočilo je jasno. Eksplicitna politika gospodarske rasti rešuje probleme strukturnih neravnotežij in ne obratno.

Obstaja seveda še drug problem. Če sol fiskalnih pravil ni prava, ker zanemarja odrešilno ekonomsko politiko rasti, postane politično pomembno, komu naj koristi ta razvoj. Levica stavi na znižanje neenakosti in javni sektor, konservativci želijo privilegije za podjetne in bogate. Toda ekonomiki povpraševanja in ponudbe morata delovati skupaj, pravi davki in investicije so skupno lepilo, reforme dolgoročno jamstvo večje ravnotežne rasti in socialne enakosti. Enostranska fiskalna konsolidacija kot edini odgovor je slaba rešitev, fiskalna pravila so bolj politični konstrukt kot ekonomska nuja. FS je bil prvotno zamišljen kot domači nadzor fiskalnega pakta EU, postati pa bi moral temelj fiskalne suverenosti države. Fiskalni pakt je zgrešen, fiskalna politika pa je premalo povezana z razvojnimi, tudi glede nujnih reform, zlasti davčne. Zdi se, da je prvi FS (2009–2012) to poslanstvo bolje dojel kot sedanji.

Politika fiskalnega prilagajanja mora odgovoriti na štiri vprašanja: kdaj, kaj, kako in za koga. Vlada na to ni jasno odgovorila, FS ni opozoril na ključne rešitve. Evropski fiskalni pakt, razpet med Berlinom in Parizom, dejansko razpada, doma premalo stavimo na politiko rasti. Rubikon politične fiskalne aritmetike bo treba določiti in izpeljati na novo.