Kako bankrotira država?

»Govori se, da države ne morejo bankrotirati,« je pred kratkim rekla nemška kanclerka Angela Merkel. Po krajšem premoru pa dodala: »Te govorice ne držijo.« Država bankrotira takrat, ko ne more več poravnavati svojih obveznosti. Balon državnih dolgov je zadnji balon, ki lahko poči. Posledice so boleče za celotno prebivalstvo, saj bankrotu države sledijo silovito znižanje življenjske ravni zaradi brezposelnosti in inflacije, izguba prihrankov in razvrednotenje valute.
To po najbolj črnem scenariju pomeni, da morajo državljani iz svojega žepa plačevati zdravstvene storitve in šolnine, da država ni sposobna izplačevati pokojnin, se pravi, da se upokojenci lahko zanesejo le na prihranke, da niso varne niti sicer pregovorno varne službe javnih uslužbencev, da jamstvo države za bančne in hranilne vloge ni več veliko vredno, pa tudi, da se poveča kriminal, saj država ne more zagotavljati enako kakovostnih javnih storitev kot pred bankrotom, to pa se kaže tudi pri delu policije. Ker se državljani počutijo manj varne, to lahko povzroči socialne nemire in anarhijo.
Država seveda ne bankrotira v klasičnem pomenu besede, ampak zgolj razglasi plačilno nesposobnost. To pomeni, da so kreditne linije, zlasti do javnega dolga, porušene, da torej država ne more dobiti posojil za servisiranje obresti in odplačevanje glavnice. »Bankrot države je ideološka floskula in politični populizem. S podjetniškega vidika bi dejansko lahko govorili zgolj o tem, da država skupaj z drugimi - zasebnim sektorjem, drugimi državami in mednarodnimi institucijami (Mednarodni denarni sklad) - išče modus vivendi glede refinanciranja dolgov,« pravi ekonomist Bogomir Kovač. »Stečaj države, če ga tako imenujemo v simbolnem smislu, pomeni, da država ni plačilno sposobna, torej ni sposobna servisirati svojega javnega dolga, da domače in tuje banke ne želijo kreditirati države in tudi ne zasebnega sektorja, da se kreditni sistem, ki vzdržuje normalno likvidnost gospodarstva, sesuje, da državni proračun ne deluje več oziroma deluje v skromnem obsegu dejanskih prilivov, da se občutno zniža raven plač, pokojnin, socialnih transferjev, da država doživi velik zastoj gospodarske rasti in da se poveča brezposelnost. Država zdrsne v globoko recesijo in s tem dodatno zmanjšuje možnosti svojega notranjega financiranja,« pravi Kovač. »Posledice za državo so drugačne kot za fizične ali pravne osebe, saj državi zaradi suverenosti ni mogoče zapleniti premoženja ali dohodkov,« poudarja ekonomist Jože Mencinger. Grčije iz dolžniškega brezna torej ni mogoče reševati z zaplembo otokov, še posebej ne s prebivalstvom vred, tako kot je ruski car Američanom prodal Aljasko skupaj z Indijanci. »Upnikom tako preostane 'kaznovanje' z gospodarskimi sankcijami, najbrž pa tudi odpis dela dolga. 'Bankrot' države je zato bolj nekakšna prisilna poravnava.« Podobno pojasnjuje Kovač: »Država in njeni predstečajni postopki so omejeni zgolj na problem financiranja prek tujih kreditnih mrež ali pa gre za refinanciranje, restrukturiranje dolgov, odpis dolgov ... Tu torej ne gre za zaplembo, ker ne obstajajo pravni mehanizmi in sodišča za takšne odločitve. Rešitve so političnoekonomske in ne pravne ali sodne.« Država, ki bankrotira, sama presoja, kaj bo storila s svojim premoženjem, da bo lažje odplačala dolg, se pravi, ali bo premoženje prodala ali pa ga zamenjala za dolg z bankami in podobno. »Državi podjetij ali bank v njeni lasti formalno ne more odvzeti nihče,« pravi Mencinger, »lahko pa jo upniki, na primer Mednarodni denarni sklad, s 'stand-by' dogovori prisilijo v prodajo, s katero pridobi denar za poplačilo dela dolga.«
Mednarodnega pravnega mehanizma, ki bi razglasil bankrot držav, ni. Prav tako ni prizivnih mednarodnih stečajnih sodišč, ki bi bankrote suverenih držav obravnavala ali kakorkoli reševala. Kdo torej razglasi bankrot? Razglasi ga država sama, ko upnikom pove, da ne more izpolnjevati obveznosti. »Gre za politično odločitev vlade, o kateri navadno obvesti druge ekonomsko močne države, zasebne banke in danes tudi mednarodne institucije. Tako je na primer ob mehiški krizi v osemdesetih in devetdesetih letih mehiška vlada o tem najprej obvestila vlado ZDA,« pravi Kovač. Pravzaprav bankrota niti ni treba posebej objavljati, ker zanj tako ali tako vsi vedo. »Od upnikov pa je odvisno, kaj bodo naredili. Velik dolžnik je predvsem problem upnika. Vzemite za primer Kitajsko, ki se ji, če neha financirati dolgove ZDA, ustavi gospodarska rast,« pravi Mencinger. Bankrotirano državo formalno še naprej vodi njena vlada, a najpogosteje nova, saj bankrot spremlja politična kriza, tej pa večinoma sledi zamenjava oblasti.

Že večstokrat videno

Zgodovina bankrotov držav je stara toliko kot razvit kreditni sistem in učinek zadolževanja, ki je temelj vseh predstečajnih procesov. Samo od sredine 19. stoletja do danes je plačilno nesposobnost razglasilo približno dvesto držav, večinoma manj razvite latinskoameriške in afriške države. Med bolj svežimi primeri je bankrot Argentine leta 2002, ko je ta država razglasila, da ne misli odplačevati dolgov, kaznovana pa je bila s prepovedjo sodelovanja na mednarodnem kapitalskem trgu. Takšna kazen je dvorezen meč. Državi sicer preprečuje nadaljnje brezglavo zadolževanje, hkrati pa pomeni, da si ne more sposojati denarja, ki ga najbrž krvavo potrebuje za nakup surovin, ki ji omogočajo gospodarsko delovanje, pa tudi za nakup zdravil ali česa podobnega. »V tem primeru nismo daleč od uvedbe bonov za bencin in olje, česar se starejši spomnimo iz osemdesetih let prejšnjega stoletja pri nas,« meni Mencinger.
Razlogi za bankrote so različni, pa tudi posledice bankrotov se razlikujejo. »Junija 1971 so na primer ZDA 'bankrotirale' zaradi prevelike količine dolarja oziroma izdatkov za vojno v Vietnamu tako, da so odpravile do takrat veljavno zamenljivost dolarja za zlato. S tem se je zrušil sistem na dolar vezanih fiksnih tečajev, ki se je uveljavil z brettonwoodskim sporazumom iz leta 1944. Znan je primer Mehike, ki je avgusta 1988 sporočila, da ne more servisirati dolga, na pomoč pa so ji takrat zelo hitro priskočile ZDA. Kar nekaj držav, ki so imele večje težave že pred tem, recimo Peru, Jamajka, Poljska in Turčija, je takrat 'bankrotiralo'. Konec devetdesetih let so 'bankrotirala' azijska gospodarstva,« navaja Mencinger. Najpomembnejši razlog za bankrote držav je prevelika zadolženost, v katero so bile države prisiljene zaradi revščine in ker so si v času nizkih obrestnih mer in visokih cen surovin, ki so jih izvažale, v tujini sposodile več, kot so mogle vrniti, potem ko so se obresti zvišale, cene njihovih surovin pa znižale. »Velike komercialne banke, ki so jim prej radodarno ponujale denar, so jim obrnile hrbet.«
Okrevanje države je zelo počasno, odvisno od sestave gospodarstva in razmer v svetu. »Razglasitev stečaja pomeni, da mora država priti do dodatnih kreditnih linij z reševalnim paketom ali pa da dolgove refinancira v dogovoru z upniki. Država pogosto poseže po znižanju svojih stroškov, omejuje plače in zaposlenost v javnem sektorju. Potrebne so strukturne reforme in izboljšanje konkurenčnosti, ki omogoči spodbujanje rasti in s tem delno rahljanje obveznosti. Druga možnost je nadomestitev deflacije z zmerno inflacijo,« pravi Kovač. »Upniki oziroma tisti, ki so po razglasitvi 'bankrota' pripravljeni pomagati, v grškem primeru države evroobmočja in Mednarodni denarni sklad, s svojimi 'stand-by' posojili izsilijo restriktivno gospodarsko politiko, ki naj bi zagotavljala vračanje dela dolga,« pravi Mencinger. Mednarodni denarni sklad naj bi bil nekakšen reševalec ob plačilno-finančnih krizah držav, vendar je Mencinger do te institucije izjemno kritičen. »Bankrotirane države od MDS dobijo kredite, a le, če sprejmejo in ubogajo njegove nasvete. Nasveti pa so pogosto povsem napačni. Sloveniji je MDS po osamosvojitvi kar naprej vsiljeval fiksni tečaj tolarja. Ker mu nismo bili nič dolžni, smo v Banki Slovenije nasvete lahko prijazno ignorirali. Pri presoji nasvetov MDS ne gre spregledati, da je bil do zdajšnje svetovne krize MDS nosilec političnega tržnega fundamentalizma in da ga socialne posledice takšne politike niso brigale. Njegovi uslužbenci so delili nasvete o varčevanju, plačevanju davkov, prepovedi subvencioniranja in nevarnostih, ki naj bi jih povzročali upokojenci, sami pa so hkrati imeli visoke plače, prenočevali v najboljših hotelih, niso plačevali davkov, jedli so subvencionirano hrano in se lahko že po nekaj letih upokojili.«

Alarmi

Kako sploh vemo, kdaj je država blizu bankrota? Obstaja nekaj pomembnih opozoril. Prvo opozorilo je delež primanjkljaja in javnega dolga v BDP ter dinamika rasti tega dolga, drugo je sposobnost servisiranja zadolženosti, torej boniteta države, in obrestne mere, po katerih se država še lahko zadolžuje doma in v tujini. Tretje je gospodarska rast in konkurenčna sposobnost, zlasti na tujih trgih. Pomembno opozorilo pa razberemo tudi iz socialne vzdržnosti sistema in politične stabilnosti. Tako naj bi bil javni dolg Grčije 124,9 odstotka BDP, Portugalske 84,6 odstotka, Irske 82,9 odstotka, Španije 66,3 odstotka, Velike Britanije 83 odstotkov, ZDA pa 94,2 odstotka BDP. Toda Mencinger opozarja, da te številke še niso dovolj za presojo, kdo je v nevarnosti. »Pomembna je struktura dolga, na primer ali gre pretežno za zadolženost doma ali za zadolženost v tujini. Italija, ki je celo bolj zadolžena kot Grčija, saj njen dolg dosega 127 odstotkov BDP, je zadolžena predvsem pri domačih bankah.« Čeprav se v zadnjem času največ govori o ogroženosti Grčije, Portugalske, Italije in Španije, so po Kovačevem mnenju v nevarnosti tudi tiste evropske države, ki so že bile deležne pomoči, torej baltske države, Madžarska, Islandija. Poleg teh se v težavah lahko znajdeta še Velika Britanija in Belgija, saj slednja s politično krizo že izpolnjuje nekaj pogojev. »Na svetovni ravni so v nevarnem položaju ZDA. Plačilno nesposobnost bi moralo razglasiti štirinajst ameriških zveznih držav. ZDA imajo seveda specifičen položaj zaradi svoje vloge svetovne sile in posebne vloge dolarja ter finančnega ugleda njihovih državnih obveznic,« pravi Kovač. Zaradi več kot desetletne recesije ima velik dolg tudi Japonska, vendar je njen dolg predvsem notranji in ta dolg do zasebnega sektorja servisira Japonska sama. Na Japonskem sta torej oba, dolžnik in upnik, v Grčiji pa so upniki predvsem tuje banke. »Pri zadolžitvi ni pomemben samo delež dolga v razmerju do BDP, ampak so pomembni tudi struktura zadolženosti, ročnost in cena dolga. Če prevladujejo tuji viri, država pa je nekonkurenčna in ima težave s stabilnostjo valute, ima lahko resne težave, kajti v tem primeru mora imeti ustrezne presežke na tekočem delu plačilne bilance, da je preskrbljena za odplačevanje. Gre torej za vezno posodo.«
Nekateri analitiki trdijo, da bankrot grozi tudi večno varčni Švici, in sicer zaradi nenadzorovanih posojil v švicarskih frankih, ki jih je Švica množično posojala dolžnikom iz različnih držav Vzhodne Evrope, zdaj pa ti dolžniki zaradi finančne krize ne morejo vrniti najetih posojil. Težave pri odplačevanju dolgov povzroča vse močnejši švicarski frank, ki še dodatno draži posojila tujih dolžnikov, saj njihova domača valuta vse bolj izgublja vrednost v primerjavi s švicarskim frankom. Po podatkih Banke za mednarodne poravnave so vzhodnoevropske države najele za približno 150 milijard evrov posojil v švicarskih frankih. Analitiki pa menijo, da lahko potencialne izgube zaradi odpisov posojil vzhodnoevropskih držav skupaj z izgubo švicarskih bank UBS in Credit Suisse presežejo vrednost bruto domačega proizvoda Švice.
Je v nevarnosti tudi Slovenija?
»Vsaj formalno je Slovenija s 40-odstotnim javnim dolgom daleč od stečaja, pri kolikor toliko razumni gospodarski politiki pa je tudi dejansko daleč. Poleg tega je zaradi svoje majhnosti najbrž nezanimiva za velike finančne špekulante,« pravi Mencinger. A hitro dodaja: »Hkrati pa ne gre spregledati skupne zadolženosti Slovenije, torej zadolženosti prebivalstva, podjetij, bank in države, do katere smo prišli v času od leta 2005 do 2008. V teh treh letih smo s kupovanjem vrednostnih papirjev s krediti dobesedno zapravili deset milijard evrov. Še sredi leta 2005 je bil neto dolg Slovenije enak nič, konec leta 2008 pa je znašal deset milijard. Breme odplačevanja tega dolga zdaj z zadolževanjem pokriva država.« Grška zgodba je tudi za Slovenijo opozorilo, da se moramo naučiti živeti skromno. Postaviti moramo jasne meje med osnovnimi življenjskimi potrebami in pretiranim potrošništvom.
Po Kovačevem mnenju ima Slovenija razmeroma stabilen položaj glede javnega dolga, toda skrb zbujajočo dinamiko. »Zgornje meje javnega zadolževanja ni mogoče jasno postaviti. EU se je pred časom odločila za 60 odstotkov BDP, dejansko pa gre za točko, ko nadaljnje zadolževanje začne zniževati boniteto države in se povečujejo stroški dodatnega zadolževanja. Druga omejitev velja za sposobnost odplačevanja javnega dolga. Fiskalni svet je v svoji prvi letni oceni ugotovil, da je za Slovenijo 60-odstotni javni dolg previsok, zato smo predlagali, da bi fiskalno pravilo omejili prav na dopustno raven javnega dolga glede na normalni BDP. Recimo, da bi ga postavili na 40 odstotkov BDP in servisiranje dolga na dva odstotka BDP. Oboje sedaj že presegamo. Zadolženost Slovenije se je v zadnjih štirih letih zelo povečala in zbuja skrb. Podobno velja za servisiranje dolga. Vlada temu ne posveča dovolj pozornosti,« opozarja Kovač. Smo med državami, ki so lani v relativnem znesku, če govorimo o deležu BDP, najbolj povečale svoj javni dolg. V primerjavi z Grčijo, Italijo, Portugalsko in Španijo nas rešuje primerjalno nižja skupna zadolženost, zaradi česar nam finančni trgi še zaupajo. Če pa bomo sedanjo usmeritev nadaljevali, se lahko razmeroma hitro znajdemo v grškem scenariju.